FOREIGN AFFAIRS July 22, 2016
Mira Rapp-Hooper
Dịch giả: Đỗ Kim Thêm
STRINGER / REUTERS
Ngày 12 tháng 7 năm 2016 đã đánh dấu một bước ngoặt trong các cuộc tranh chấp dai dẳng về Biển Đông.
Sau hơn ba năm tiến hành thủ tục tố tụng tại Tòa án Trọng tài Thường trực, một cơ quan quốc tế ở The Hague, một tòa án được thành lập theo Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) đã đưa ra một phán quyết được khắp nơi chờ đợi về một vụ kiện mà Philippines khởi tố vào năm 2013 để chống lại các khiếu nại về hàng hải của Trung Quốc[2] đối với hầu hết các hải lộ còn tranh tụng[3].
Nhiều nhà quan sát đã kỳ vọng rằng tòa phán quyết thuận lợi cho Manila. Họ cũng đã đoán được là Trung Quốc bác bỏ phán quyết của tòa, bởi vì là bên đã ký vào Công ước, Bắc Kinh từ lâu đã phản đối các thủ tục tố tụng và cảnh báo rằng Trung Quốc sẽ không tuân thủ phán quyết. Nhưng có một thiểu số dự đoán phán quyết sẽ là chung quyết khi cuối cùng phán quyết chính thức thông báo. Tòa phán quyết có lợi cho Philippines trên hầu như tất cả luận điểm, toà tuyên bố gần như tất cả các yêu sách về hàng hải của Trung Quốc trong khu vực là không có giá trị theo luật quốc tế.
Khi quyết định như vậy, tòa đã mang lại một số các điều minh bạch mới cho một số vấn đề gây tranh tụng pháp lý và đã đặt ra các tiền lệ sẽ ảnh hưởng đến luật biển trong những năm tới. Nhưng phán quyết cũng đã tạo ra một vấn đề trước mắt: thất bại của Trung Quốc đang đè bẹp đến độ tạo cho Bắc Kinh có ít cách để giữ thể diện. Các quan chức Trung Quốc có thể cảm thấy rằng tòa đã đẩy họ vào một góc tường và họ phản ứng lại bằng cách đả kích thậm tệ. Đó là chuyện đặc biệt bởi vì luật quốc tế không có cơ chế chấp pháp đơn giản, vì vậy nếu Trung Quốc quyết định phản bác tòa án, không phải là Trung Quốc, cũng không phải là Philippines và cũng không phải là bất kỳ quốc gia nào khác có quan tâm, tất cả sẽ không thể làm được gì nhiều để tạo cho Trung Quốc hợp tác. Washington và các đối tác địa phương[4] vẫn có thể tránh một sự leo thang nguy hiểm, nhưng chỉ nếu khi họ khích lệ cho Trung Quốc tuân thủ phán quyết trong khi làm cho Bắc Kinh biết rõ là họ đã không bị mắc bẩy trong phán quyết này.
Bị vây hãm
Phán quyết của tòa gây ấn tượng vì một số lý do quan trọng. Đầu tiên, trong một hành động đáng ngạc nhiên, tòa cho rằng tất cả các vùng lãnh thổ ở quần đảo Trường Sa đang tranh chấp là các rặng san hô hoặc các loại đá, không phải là các đảo. Sự phân biệt này tạo thành vấn đề, vì theo Công ước LHQ về Luật Biển (UNCLOS) thì các rặng san hô không thể tạo ra một yêu sách về các lãnh hải xung quanh hoặc không phận, và các đất đá có thể dùng như là cơ sở cho việc khiếu nại nhỏ về hàng hải trong 12 hải lý. Mặt khác, các đảo tạo ra một vùng đặc quyền kinh tế với 200 hải lý; các quốc gia cũng có thể khẳng định các quyền bổ sung này dựa trên sự mở rộng của thềm lục địa, tạo nền tảng cho các quyền này.
Trung Quốc kiên quyết rằng họ có chủ quyền tối thượng đối với quần đảo Trường Sa, và tòa đã không quy định về quyền sở hữu hợp pháp của họ. Nhưng bằng cách tuyên bố là tất cả các đặc điểm của quần đảo Trường Sa là các rặng san hô hoặc các loại đá, toà đã hạn chế một cách đáng kể về những yêu sách của Trung Quốc mà họ có thể đòi hỏi đối với các vùng hải phận bao quanh và không phận. Theo luật quốc tế, các tiền đồn của Trung Quốc (nay đặt tên sai) là Quần đảo Trường Sa, nên được coi là các ốc đảo nổi cô lập vây quanh trong một phần của đại dương, mà nó thuộc vùng đặc quyền kinh tế của Philippines, vì chúng nằm trong phạm vi 200 hải lý của lãnh thổ của quốc gia đó. Và Bắc Kinh không thể sử dụng quần đảo Trường Sa để biện minh cho bất kỳ khiếu nại nào thuộc các vùng biển xung quanh.
Tiếp theo, tòa thấy rằng Trung Quốc đã tiến hành các hoạt động bất hợp pháp bên trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines. Tòa phán quyết rằng các tàu thuyền của Trung Quốc đã đánh cá mà họ không nên làm, các tàu này đã tiến gần tới một số tàu thuyền Philippines một cách nguy hiểm, và đã ngăn chặn những tàu khác trong việc đánh cá và khai thác dầu trong vùng. Đó cũng không phải là hết tất cả vấn đề: tòa cũng chỉ trích việc Trung Quốc xây dựng các đảo nhân tạo[5] trong khu vực, mà nó xác định là đã gây ra thiệt hại nghiêm trọng về môi trường và những căng thẳng cao độ về mặt địa chính trị
Cuối cùng, tòa tuyên bố vô hiệu hoá hoàn toàn các yêu sách của Trung Quốc khi họ giữ các quyền lịch sử đối với biển Đông thông qua “Đường chín đoạn”, một phóng chiếu bản đồ bao gồm gần như chín chục phần trăm của các hải lộ. Các đường này được Trung Hoa Dân Quốc công bố lần đầu tiên vào năm 1947 và đã được nhà cầm quyền Cộng sản Trung Quốc thông qua sau khi họ nắm quyền vào năm 1949. Các quan chức Trung Quốc chưa bao giờ giải thích chính xác về ý nghĩa pháp lý của “Đường chín đoạn“, nhưng họ đã nhiều lần cho rằng nó vạch ra một khu vực mà từ đó Trung Quốc có thể khai thác tài nguyên. Tòa thấy rằng không có cơ sở cho các quyền mà Bắc Kinh dựa để làm cơ sở, và ngay cả khi nếu có được một số điểm, thì Công ước LHQ về Luật Biển (UNCLOS) cũng thay thế những quyền này khi Trung Quốc phê chuẩn UNCLOS vào năm 1996.
Phán quyết của tòa hủy bỏ các khiếu nại về hàng hải của Trung Quốc ở Biển Đông và mang lại một thắng lợi to lớn cho Philippines trong vụ kiện. Nhưng chiến thắng này có thể chứng minh một công dã tràng nếu Trung Quốc phản ứng lại bằng cách gia tăng hiếu chiến.
Không lối thoát?
Theo như đã ghi nhận, hầu hết các nhà quan sát kỳ vọng là tòa đưa ra phán quyết nói chung là ủng hộ Philippines. Nhưng phần đông cũng nghĩ rằng toà sẽ cho Trung Quốc một phạm vi để tùy nghi huy động. Một cách mà tòa có thể thực hiện là mặc nhiên vô hiệu các đường chín đoạn mà không dứt khoát bác bỏ lập luận của Trung Quốc, khi toà nói rằng Trung Quốc có quyền thuộc về lịch sử trong khu vực, lấy ví dụ như khi chỉ ra rằng sự mơ hồ của đường chín đoạn và tất cả các khiếu nại về hàng hải của Bắc Kinh phải tuân theo Công ước LHQ về Luật Biển (UNCLOS).
Nếu tòa đã lựa chọn cách từ chối “mềm dẻo” như vậy, thì toà sẽ cho Trung Quốc một cơ hội quý báu để giữ thể diện. Theo sau phán quyết này, Bắc Kinh có thể định nghĩa về mặt hình thức trong lần đầu tiên về đường chín đoạn, định lại khuôn khổ cho đường này như là một sự khẳng định thu hẹp của vùng lãnh thổ bị vây bọc và các quyền có yêu sách về hàng hải của họ, chứ không phải là một loại khiếu nại cho toàn bộ Biển Đông mà họ không phân biệt. Điều đó đã làm cho quan điểm của Trung Quốc phù hợp với Công ước LHQ về Luật Biển (UNCLOS), trong khi cho phép Bắc Kinh tỏ ra cho công luận trong nước biết là Trung Quốc không chịu thất bại. Nhưng kể từ khi tòa hoàn toàn bác bỏ yêu sách của Trung Quốc đối với các quyền thuộc về lịch sử trong các thủy lộ, hiện nay Bắc Kinh phải hoặc là tiếp tục bác bỏ toàn bộ phán quyết của tòa, hoặc là phải giải thích cho công chúng Trung Quốc về lý do mới là tại sao các quyền này vẫn còn, – một phương cách khó khăn, vì các nhà lãnh đạo Trung Quốc đã bị kẹt vào trong chuyện là toà đã phủ quyết.
Phán quyết của tòa về quần đảo Trường Sa không cấu tạo các đảo đúng theo Công ước LHQ về Luật Biển (UNCLOS) khép lại một cơ hội cho Bắc Kinh để giữ thể diện. Trước khi quyết định được đưa ra, dường như tòa từ bỏ việc đề ra bất kỳ loại quy định nào về đảo Ba Bình, một đảo được cho là thuộc Đài Loan, mà dường như là một bằng chứng cho quy chế pháp lý của hòn đảo có thuận lợi hơn so với bất kỳ một phần nào khác của quần đảo Trường Sa. Thực vây, nếu toà đã tránh được vấn đề này, toà sẽ cho Trung Quốc một cách thoát khác: khi Trung Quốc duy trì yêu sách về Ba Bình thông qua chủ quyền mà Trung Quốc tự nhận là của mình đối với Đài Loan, ít nhất là đối với công chúng Trung Quốc, Bắc Kinh có thể lập luận là sự thống nhất của Trung Quốc với Đài Loan cuối cùng cũng sẽ cho phép Trung Quốc có chủ quyền về Bảo Bình và do đó họ mở rộng đến đến một vùng rộng lớn của biển Đông. Thật vậy, vùng đặc quyền kinh tế mở rộng từ Ba Bình theo một kịch bản như vậy là sẽ bao gồm đặc điểm còn đang tranh chấp khác của quần đảo Trường Sa. Khi phán quyết rằng Ba Bình, giống như tất cả các vùng khác trong quần đảo Trường Sa, không phải là một hòn đảo, tòa loại trừ xác suất và làm cho Trung Quốc mất khả năng để biện minh về mặt pháp lý cho các yêu sách mở rộng đến vùng biển Đông.
Không tuân thủ
Trung Quốc đã bác bỏ tính chính thống của vụ kiện của Philippines và thẩm quyền tài phán của tòa để phân xử kể từ khi Manila đầu tiên khởi tố vào tháng Giêng năm 2013. Bắc Kinh đã chỉ trích quyết định của tòa là bất hợp pháp, và chắc chắn sẽ không bỏ các tiền đồn tại quần đảo Trường Sa hoặc trả lại cát được sử dụng để tạo đáy biển. Trong thực tế, ngay sau khi có phán quyết, Trung Quốc đã cho máy bay dân sự hạ cánh[6] trên một số những tiền đồn này, có lẽ là để họ chứng minh quyền sở hữu hợp pháp đó là chín phần mười.
Hiện nay, Trung Quốc có thể chọn việc miệt thị phán quyết một cách minh thị hơn bằng cách đi sâu trong quyền kiểm soát trên thực tế trong khu vực. Ví dụ như Trung Quốc có thể tuyên bố về một khu vực nhận dạng phòng không ở Biển Đông (Hoa Nam), như Trung Quốc đã làm vào năm 2013 ở Biển Hoa Đông, làm xáo trộn các nước láng giềng trong Đông Nam Á. Trung Quốc cũng có thể bắt đầu đòi lại đất ở bãi cạn Scarborough, cố dành lại của Philippines vào năm 2012. (Cựu quan chức Mỹ cho rằng Trung Quốc có thể đang tiếp tục chuẩn bị để làm một cách cụ thể việc này vào cuối năm nay.) Quân lực Trung Quốc có thể cố gắng để đánh chặn một tàu hoặc máy bay của Mỹ khi Mỹ tiến hành hoạt động thuộc về tự do hàng hải[7], làm tăng căng thẳng giữa Bắc Kinh và Washington. Hoặc Trung Quốc có thể có những hành động ít nguy kịch nhưng vẫn gây bất ổn. Trung Quốc có thể cố gắng để áp dụng luật mới trong nước cho các khu vực mà họ kiểm soát. Hoặc Trung Quốc có thể tuyên bố về các đường lối căn bản[8], những điểm hình thức mà từ đó xác định các vùng hàng hải xung quanh quần đảo Trường Sa, đề ra một nỗ lực khác để quản lý các vùng biển xung quanh. Bất kỳ những hành động nào cũng sẽ gây lo ngại sâu xa đối với các nước láng giềng của Trung Quốc và sẽ chứng minh rằng Bắc Kinh không quan tâm đến việc tuân thủ các luật lệ của trật tự quốc tế. Tuy nhiên, xáo trộn hơn cả là nếu Trung Quốc bị thách thức và đánh bại, họ đã chọn cách hoàn toàn rút ra khỏi UNCLOS. Việc này là khả dĩ cho một nước, không phải là cho một bên tham gia công ước để tuân thủ các quy định – Hoa Kỳ là ví dụ điển hình. Nhưng nếu Trung Quốc rút lui, sẽ gần như chắc chắn là báo trước Bắc Kinh từ bỏ về một trật tự hàng hải hiện hành, đặt khung cảnh cho sự leo thang hơn nữa của nhiều tranh chấp liên quan đến Biển Đông. Trung Quốc rút khỏi công ước sẽ không những chỉ ra rằng Bắc Kinh có ý định xem thường phán quyết của tòa mà còn không muốn bị ràng buộc bởi các quyền về hàng hải khác và các điều khoản mà UNCLOS qui định và điều chỉnh việc sử dụng tự do các tài sản chung trên toàn cầu.
Có nhiều lý do chính đáng cho Trung Quốc không theo một cách như vậy. Thứ nhất, mặc dù tòa đã gián một đòn mạnh cho các yêu sách về hàng hải của Trung Quốc, – chủ quyền đối với hải phận và không phận và quyền để tiến hành các hoạt động ở đó – toà đã không quy định về các yêu sách của Trung Quốc về quyền tối thượng trên lãnh thổ ở Biển Đông, vì nằm ngoài phạm vi của UNCLOS. Vì lý do đó, Bắc Kinh có thể tranh luận một cách đúng đắn rằng chủ quyền của Trung Quốc trên các rặng san hô và đá mà họ chiếm còn đang tranh chấp không bị ảnh hưởng. Về mặt pháp lý Trung Quốc có thể không tiếp tục tuyên bố về các khu quân sự trong hải phận và không phận xung quanh các rặng san hô mà họ chiếm, và Trung Quốc cũng không có thể hoạt động hơn 12 hải lý tính từ các vùng đá mà họ kiểm soát. Nhưng nếu Bắc Kinh nhấn mạnh về chủ quyền tối thuợng thay vì chủ quyền về hàng hải, Trung Quốc có thể thu hút sự chú ý của công chúng quên đi về sự thất bại pháp lý.
Thứ hai, sau nhiều năm xây dựng đảo hùng hậu, Bắc Kinh có các lý do chính đáng để tránh tiếp tục thúc đẩy việc xa lánh hơn các nước láng giềng. Nhiều nước trong số này – đáng chú ý nhất là các thành viên của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) – họ ngày càng trở nên cảnh giác hơn đối với Bắc Kinh trong những năm gần đây và họ đã hỗ trợ rõ ràng để giải quyết tranh chấp trong khu vực thông qua các cơ chế của luật pháp quốc tế. Nếu Trung Quốc còn làm các động thái tấn công mới, Trung Quốc sẽ đào sâu các ý nghĩa của họ về sự xa lánh, khuyến khích các quốc gia Đông Nam Á tăng cường lực lượng quân đội để gia tăng tình trạng cân bằng chống lại Bắc Kinh.
Một cách khác có thể giảm thiểu các tổn thương trong thất bại của Trung Quốc. Tân Tổng thống Philippines, Rodrigo Duterte[9], đã cảnh báo rằng ông quan tâm theo đuổi về một cách hoà giải hơn đối với Bắc Kinh và đã tạo ra các khả năng nối lại các đàm phán với Trung Quốc về việc chia sẻ tài nguyên trong vùng biển Đông. Nếu Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình chấp nhận đề nghị của Duterte, có thể ông đạt được một thỏa thuận với Manila để cho phép Trung Quốc tiếp tục tạo yêu sách về một số quyền đối với các tài nguyên từ trong các góc khuất của biển Đông.
Làm thế nào để xoa dịu
Đối với Manila, đáp ứng theo như phán quyết của tòa là có thể được, hiện nay, tất cả các bên tranh tụng có phần liên quan trách nhiệm chủ yếu trong việc đảm bảo cho tình hình không được leo thang. Bản án đặt ra một tiền lệ pháp lý quan trọng: các nguyên tắc hướng dẫn trong phán quyết của tòa hiện nay là một phần của luật quốc tế, và các quốc gia phải nắm lấy và cũng cố luật pháp nếu họ muốn các quốc gia khác duy trì luật pháp trong tương lai. Vụ kiện chỉ liên quan một số ít trong nhiều vụ tranh chấp hàng hải ở Châu Á. Các nước khác, từ Nhật Bản đến Việt Nam, đang xem xét trường hợp của riêng mình, và bản án của tòa phải đem lại một số thay đổi tích cực nếu họ muốn theo đuổi cách trọng tài cho riêng mình với sự tự tin. Và mặc dù các tranh chấp ở Biển Đông có nguồn gốc lịch sử xa xưa, trong những năm gần đây nó đã bùng lên, vì sức mạnh quân sự của Trung Quốc ngày càng tăng, nó đã cải thiện khả năng của Bắc Kinh một cách đáng kể trong việc tạo áp lực về các yêu sách. Nếu Trung Quốc đi xa hơn bằng cách cố tình coi thường phán quyết hoặc rút khỏi UNCLOS, Trung Quốc có thể phá hủy trật tự hàng hải mà nó vốn dĩ đã bị thiệt hại.
Có một vài biện pháp mà Hoa Kỳ và các đối tác có thể hỗ trợ các phán quyết gần đây mà không cần có Trung Quốc tiếp tay. Để bắt đầu, Hoa Kỳ và các nước khắp thế giới có cùng quan điểm cần tiếp tục tuyên bố ủng hộ đối với các thủ tục luật pháp, kêu gọi Trung Quốc và Philippines tuân thủ pháp luật mà không dựa theo quan điểm nào trong các tranh tụng về chủ quyền. Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ nên làm việc âm thầm nhưng chặt chẽ với các bên khác có yêu sách mà họ đang xem xét đưa trường hợp của riêng mình, để giúp họ xác định xem phán quyết này có thể có ảnh hưởng như thế nào cho các nỗ lực của họ. Và Hoa Kỳ cần phải làm rõ là Hoa Kỳ sẽ điều tra về các hiệu ứng của phán quyết tác động cho các yêu sách về hòn đảo này.
Về phần mình, Bộ Quốc phòng Hoa Kỳ nên tiếp tục đảm nhiệm các hoạt động trong quyền tự do về hàng hải[10] mà Hoa Kỳ hỗ trợ phán quyết sau khi tạm dừng trong vài tuần để để làm xoa dịu các căng thẳng. Bộ Quốc phòng Hoa Kỳ phải tiến hành những hoạt động mà không cần phô trương ồn ào: Thông điệp của họ nên nặng về mặt pháp luật hơn là quân sự, và giới dự khán của họ phải là Bắc Kinh.
Cuối cùng, các quan chức Hoa Kỳ nên làm việc chặt chẽ với các đối tác Trung Quốc, khuyến khích họ đàm phán với các bên khác có yêu sách về Biển Đông, đặc biệt là Philippines[11], và để làm cho các quy luật ứng xử với ASEAN có tiến bộ trong các hiệu lực ràng buộc, một thỏa ước đa phương mà họ tìm kiếm từ bấy lâu nay sẽ tạo ra một quy cách hướng dẫn nghiêm ngặt về các hành vi trong vùng biển Đông. Một quy tắc ứng xử có thể sẽ còn làm tê liệt nguyên trạng về lãnh thổ và chính trị của các hải đạo, giúp cho Trung Quốc tái trấn an các nước láng giềng về ý định lâu dài của Trung Quốc không phải là đe dọa. Các quan chức Mỹ nên nhắc nhở các đối tác ở Bắc Kinh rằng những lộ trình còn lại để đàm phán sẽ khép kín, nếu Trung Quốc có một động thái quyết đoán mới, chẳng hạn như bắt đầu xây dựng ở Scarborough Shoal, nhưng nếu Trung Quốc không làm như vậy, sẽ có nhiều phạm vi mở ra cho sự hợp tác giữa Trung Quốc và các nước láng giềng và giữa Bắc Kinh và Washington.
Hoa Kỳ và Trung Quốc cũng nên thúc bách tiếp tục với các biện pháp tạo tín nhiệm[12] mà họ đã đồng ý vào tháng Sáu tại trong phiên họp Đối thoại Kinh tế và Chiến lược giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc để giảm nguy cơ về một va chạm tình cờ giữa hai phiá. Điều đó sẽ giúp cho mỗi bên chứng minh cho phiá bên kia và trong khu vực thấy rằng họ không muốn nhìn thấy một cuộc xung đột lớn trên Biển Đông hay bất kỳ vấn đề hàng hải khác và cả hai đều kết ước hành động một cách có trách nhiệm. Tổng quát hơn, các quan chức Hoa Kỳ nên làm rõ là các quyết định trọng tài đã đưa Trung Quốc đến một bước ngoặt về mặt pháp luật, nhưng Bắc Kinh vẫn có một cách lựa chọn hợp lý và khả dụng cho riêng mình. Giải quyết các cuộc tranh chấp trong hiện tại để cho hạ màn một cách êm thắm và hợp pháp sẽ mang lợi ích cho tất cả mọi người, đặc biệt là bao gồm cả lợi ích của Trung Quốc.
______
Mira Rapp-Hooper là Chuyên gia cao cấp tại the Asia-Pacific Security Program, the Center for a New American Security.
Nguyên tác: Parting the South China Sea – How to Uphold the Rule of Law,
[1] https://twitter.com/MiraRappHooper
[2] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-03-21/chinas-short-term-victory-south-china-sea
[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-07-14/us-hypocrisy-south-china-sea
[4] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-02-08/confronting-china-south-china-sea
[5] https://www.foreignaffairs.com/articles/east-asia/2015-04-09/china-s-island-builders
[6] http://uk.reuters.com/article/uk-southchinasea-ruling-airport-idUKKCN0ZT0Z4
[7] https://www.foreignaffairs.com/articles/2015-11-25/make-no-mistake
[8] http://cil.nus.edu.sg/wp/wp-content/uploads/2013/04/Session-2-Schofield-Baselines-Issues-in-the-South-China-Sea.pdf
[9] http://www.nytimes.com/2016/05/12/world/asia/philippines-election-rodrigo-duterte.html
[10] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2015-10-12/all-good-fon
