Tái tạo quy tắc từ đổ nát của hệ thống dựa trên quy tắc
Foreign Affairs Số Tháng Chín/ Mười 2025
Đỗ Kim Thêm dịch
Ảnh hải cảng Santos, Brazil, April 2025, Amanda Perobelli / Reuters
Như chúng ta đã biết, hệ thống giao dịch toàn cầu đã chết. Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đã ngừng hoạt động một cách thực sự, vì nó thất bại trong việc đàm phán, giám sát hoặc thực thi các cam kết của các thành viên. Các nguyên tắc cơ bản như tình trạng „tối huệ quốc“, hay MFN, yêu cầu các thành viên của WTO phải đối xử bình đẳng với các thành viên khác. ngoại trừ khi họ đã đàm phán các hiệp định thương mại tự do, nay đang bị loại bỏ khi Washington đe dọa hoặc áp đặt các mức thuế từ 10% đến hơn 50% đối với hàng chục quốc gia. Cả chiến lược thương mại „Nước Mỹ trên hết“ và chiến lược „lưu thông kép“ tương tự của Trung Quốc và chiến lược Made in China 2025 đều phản ánh sự coi thường trắng trợn đối với bất kỳ sự giống nhau nào của một hệ thống dựa trên luật lệ và sự ưu tiên rõ ràng đối với một hệ thống dựa trên quyền lực để thay thế nó. Ngay cả khi các mảnh vỡ của trật tự cũ cố xoay sở để tồn tại, thiệt hại vẫn xảy ra vì không thể quay trở lại.
Nhiều người sẽ chào mừng sự kết thúc của một kỷ nguyên. Thật vậy, mặc dù việc Tổng thống Mỹ Donald Trump sử dụng biện pháp thuế quan công hãm và coi thường các thỏa thuận trong quá khứ đã đặt những chiếc đinh cuối cùng vào cổ quan tài, nhưng trong vài năm qua, sự thay đổi chống lại nền thương mại toàn cầu đã được chấp nhận bởi cả đảng Dân chủ và Cộng hòa ở Washington. Nhưng trước khi các nhà phê bình say sưa với cái chết của hệ thống thương mại dựa trên luật lệ, họ nên xem xét các chi phí và sự đánh đổi đi kèm với việc tháo dỡ nó – và suy nghĩ cẩn trọng về các yếu tố mà nó cần được tái tạo, ngay cả khi ở các hình thức thay đổi, để ngăn chặn kết quả tồi tệ một cách nghiêm trọng hơn cho Hoa Kỳ và nền kinh tế toàn cầu.
Nếu Washington tiếp tục theo lộ trình hiện tại – nó được xác định bởi chủ thuyết đơn phương, giao dịch và trọng thương – các hậu quả sẽ rất kinh hoàng, đặc biệt là khi Bắc Kinh tiếp tục tiến trình gây tổn hại cho chính mình về công suất dư thừa từ việc trợ cấp, các chính sách xuất khẩu gây hại và cưỡng chế kinh tế. Rủi ro của việc Mỹ và Trung Quốc chơi theo các quy tắc của riêng họ, mà với quyền lực là việc hạn chế thực sự duy nhất, là sự lây lan: nếu hai nền kinh tế lớn nhất thế giới hoạt động bên ngoài hệ thống dựa trên luật lệ, các quốc gia khác sẽ ngày càng làm tương tự, nó sẽ dẫn đến tình trạng bất trắc ngày càng gia tăng, kéo năng suất giảm xuống và mức tăng trưởng chung thấp hơn.
Tuy nhiên, việc bám víu vào hệ thống cũ và khao khát sự phục hồi của nó sẽ là lừa dối và vô ích. Hoài niệm không phải là một chiến lược; hy vọng cũng vậy. Nhìn xa hơn các cấu trúc hiện tại có không có nghĩa chỉ đơn giản là chấp nhận trạng thái tự nhiên của nhà nước theo chủ thuyết của Hobbes. Thách thức là tạo ra một hệ thống của các quy tắc mà nó nằm bên ngoài của hệ thống củ dựa trên quy tắc.
Điều đó sẽ đòi hỏi phải bắt đầu lại. Cách lựa chọn tốt nhất để tiến lên phía trước là tạo ra một hệ thống bao gồm các liên minh của những nước cùng chí hướng, cùng nhau sẽ tạo thành một mạng lưới các mối quan hệ đa phương mở rộng – nhỏ hơn và linh hoạt hơn so với hệ thống thương mại đa phương. Một số liên minh sẽ là các cơ chế cho việc hội nhập thương mại và tự do hóa. Những liên minh khác có thể phục vụ để đảm bảo cho chuỗi cung ứng hoặc thậm chí hạn chế thương mại để phục vụ cho an ninh quốc gia. Một số quốc gia sẽ là thành viên của nhiều liên minh với các mục đích khác nhau và các liên minh có thể sẽ có thành viên chồng chéo và hình học có thể thay đổi. Từ quan điểm kinh tế thuần túy, hệ thống này sẽ ít tối ưu và kém hiệu quả hơn so với hệ thống thương mại toàn cầu trước đây. Nhưng đó cũng có thể là kết quả bền vững nhất về mặt chính trị mà nó có thể – mà quan trọng nhất là – ngăn chặn chủ thuyết đơn phương vượt ra khỏi tầm kiểm soát. Nói tóm lại, nó sẽ cho phép một nền kinh tế toàn cầu được định hình bởi các quy tắc ngay cả khi không có một hệ thống dựa trên quy tắc toàn cầu.
Hiện diện trong sự huỷ diệt
Hệ thống thương mại toàn cầu phát triển như một phần của cấu trúc kinh tế đa phương mà Hoa Kỳ dẫn đầu trong việc xây dựng, bắt đầu từ Thế chiến thứ hai và tiếp tục cho đến những năm đầu của thế kỷ này. Cùng với các định chế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới, Washington đầu tiên đã thành lập Hiệp định chung về thuế quan và thương mại – GATT, đặt ra một bộ quy tắc, chẳng hạn như MFN, và tạo ra một quá trình mà các quốc gia đàm phán các cam kết mở cửa thị trường – và sau đó, vào năm 1995, WTO. Hiệp định Vòng đàm phán Uruguay năm 1994 thành lập WTO đã đưa ra một loạt các kỷ luật thương mại mới và một thủ tục giải quyết tranh chấp ràng buộc, đánh dấu một bước tiến lớn trong việc củng cố hệ thống dựa trên luật lệ đa phương. Khi thành lập, WTO có 76 quốc gia thành viên; ngày nay, WTO có hơn 160 và chiếm 98% của nền thương mại toàn cầu.
Sau Chiến tranh Lạnh, giới hoạch định chính sách của Mỹ hy vọng rằng hệ thống thương mại dựa trên luật lệ đã hình thành ở phần lớn thế giới phi cộng sản trong những thập niên trước đó sẽ mở rộng để bao gồm các đối thủ cũ của Mỹ, chẳng hạn như Nga, và các thị trường mới nổi, chẳng hạn như Trung Quốc. Các quy tắc sẽ tăng cường sự ổn định, thúc đẩy sự cởi mở và hội nhập, và tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải quyết hòa bình về các tranh chấp kinh tế, vì lợi ích kinh tế và chiến lược của Mỹ. Tuy nhiên, ngay cả trước khi hệ thống này được áp dụng toàn diện, sự phản đối nó đã xuất hiện, bắt đầu từ đầu những năm 1990 với cuộc tranh luận gay gắt về Hiệp định Thương mại Tự do Bắc Mỹ (NAFTA). Cuộc họp cấp bộ trưởng WTO đầu tiên được tổ chức tại Hoa Kỳ tại Seattle vào năm 1999 đã vấp phải các cuộc biểu tình lớn gây đáng chú ý.
Chính sách thương mại đã vừa được nhiều tín nhiệm hơn và bị đổ lỗi nhiều hơn trong các cuộc tranh luận kinh tế trong những thập nịên gần đây. Giới chỉ trích hệ thống này có xu hướng nhầm lẫn về các tác động của trào lưu toàn cầu hóa với các tác động của chính sách thương mại. Trào lưu toàn cầu hóa tự nó có ít liên quan đến các hiệp định thương mại hơn là công nghệ – đặc biệt là việc phát minh ra container vận chuyển và sự lan rộng của chuyển nhanh các dữ liệu. Từ những năm 1960 trở đi, việc sử dụng container nhiều hơn đã giảm đáng kể chi phí vận chuyển hàng hóa bằng đường biển và đường bộ, đồng thời cũng có những cải thiện về hiệu quả vận tải hàng không. Một tài liệu nghiên cứu của Cục Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia năm 2023 của Sharat Ganapati và Woan Foong Wong cho thấy là từ năm 1970 cho đến năm 2014, chi phí vận chuyển hàng hóa tính theo trọng lượng giảm giữa khoảng 33 đến 39% và chi phí vận chuyển hàng hóa tính theo giá trị giảm giữa khoảng 48 đến 62%. Tất cả những điều này làm cho sự phát triển của chuỗi cung ứng hàng hóa trong toàn cầu ngày càng thu hút. Điều này cũng đúng đối với thương mại dịch vụ với sự lan rộng của máy tính và truy cập Internet. Kết nối liền mạch có nghĩa là mọi thứ từ xử lý khách hàng và văn phòng đến mã hóa và phân tích dữ liệu có thể được thực hiện ở hầu hết mọi nơi trên trái đất.
Sự sụt giảm việc làm trong lĩnh vực sản xuất của Hoa Kỳ – một trong những tác hại chính ở Hoa Kỳ do thương mại – cũng chủ yếu xuất phát từ sự thay đổi công nghệ. Các nhà nghiên cứu tại Đại học Ball State đã tính toán rằng „gần 88% mất việc làm trong sản xuất từ năm 2000 đến 2010 có thể là do tăng trưởng năng suất, và những thay đổi lâu dài đối với việc làm trong ngành sản xuất chủ yếu liên quan đến năng suất của các nhà máy Mỹ“. Họ phát hiện ra rằng thương mại chỉ chiếm 13,4% tình trạng mất việc làm.
Thật vậy, sự sụt giảm việc làm trong sản xuất xảy ra ở các nước công nghiệp phát triển đã bắt đầu trước khi Washington ký bất kỳ hiệp định thương mại lớn nào. Tỷ lệ việc làm của Mỹ trong lĩnh vực sản xuất đã giảm khoảng 2 đến 5 điểm mỗi thập niên từ những năm 1970 cho đến thập niên đầu tiên của thế kỷ này, theo Cục Thống kê Lao động Hoa Kỳ và Ngân hàng Dự trữ Liên bang St. Louis. Đức, được coi là một cường quốc sản xuất cũng trải qua sự sụt giảm tương tự. Sự nổi lên của Trung Quốc như một sàn sản xuất cho nền kinh tế toàn cầu đã đẩy nhanh xu hướng này, nhưng nó không hoàn toàn tự gây ra ván đề. Ở các nền kinh tế phát triển với các lĩnh vực sản xuất mạnh mẽ, sự suy giảm lâu dài của việc làm trong sản xuất đã có từ lâu trước thời kỳ cao điểm của toàn cầu hóa.
Tính toán của Trung Quốc
Tuy nhiên, một động lực chính của tinh thần cảnh giác về thương mại ngày nay là các quy tắc của hệ thống dựa trên luật lệ đã không lường trước đầy đủ thách thức của Trung Quốc. Sự nổi lên của Trung Quốc như một cường quốc kinh tế do việc định hướng xuất khẩu đã dẫn đến cái được gọi là „cú sốc Trung Quốc“ – việc đóng cửa nhanh chóng các nhà máy trong nhiều điạ phương đặc biệt ở Hoa Kỳ.
Hệ thống thương mại đa phương đã phải chịu những lỗi về thiết kế mà nó chứng minh một cách đặc biệt rõ nét với sự trỗi dậy của Trung Quốc, điều này là đúng – và do đó đã gieo mầm cho sự sụp đổ của hệ thống. Chúng bao gồm cả sự yếu kém của một số hạn chế nhất định đối với việc trợ cấp của nhà nước và hành vi phi thị trường của các doanh nghiệp nhà nước, cũng như bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ; khó khăn của các thành viên thoát khỏi tình trạng là nước đang phát triển, điều này cho phép họ đối xử khoan dung hơn; và một quốc gia có quyền phủ quyết trong tiến trình quyết định đồng thuận khiến cho việc cải cách trở nên bất khả thi. Vào năm 2001, thời điểm Trung Quốc gia nhập WTO, có lý do để tin rằng Bắc Kinh đang đi trên con đường không thể đảo ngược hướng tới cải cách thị trường và tự do hóa. Những hy vọng như vậy không chỉ dựa vào lời lẽ hùng biện của giới lãnh đạo Trung Quốc vào thời điểm đó mà còn dựa trên những hành động đầy đầy đau đớn mà họ đã thực hiện để tái cấu trúc các phần đáng kể của nền kinh tế. Tuy nhiên, các hy vọng đã bị dập tắt khi cải cách bị đình trệ dưới thời Chủ tịch Hồ Cẩm Đào và sau đó theo một cách nào đó bị đảo ngược dưới thời Chủ tịch Tập Cận Bình.
Các quy tắc của WTO về quyền sở hữu trí tuệ, trợ cấp và các doanh nghiệp nhà nước đã chứng minh là không đủ khi đối mặt với sự xuất hiện và hội nhập của một Trung Quốc mà cải cách phương sách kinh tế ít hơn là dự kiến. Và thách thức không chỉ là Trung Quốc chơi theo quy tắc của riêng mình; đó cũng là vấn đề về quy mô. Thặng dư hàng hóa sản xuất của Trung Quốc – đạt gần 1.000 tỷ đô la Mỹ vào năm ngoái – vượt xa thặng dư của những gã khổng lồ sản xuất trước đó, chẳng hạn như Đức và Nhật Bản. Theo ước tính của Tổ chức Phát triển Công nghiệp Liên Hiệp Quốc, Trung Quốc đang trên đường sản xuất 45% sản lượng công nghiệp cho toàn cầu vào cuối thập niên này.
Tình trạng dư thừa công nghiệp như vậy, được duy trì bởi các ưu đãi trong nước, các trợ cấp do nhà nước chỉ đạo và bảo vệ thị trường, chịu một phần đáng kể về trách nhiệm cho tình hình hiện tại. Khi chiến lược kinh tế của Trung Quốc ngày càng thách thức tính toàn vẹn của một hệ thống thương mại được thiết kế để thúc đẩy tình trạng hội nhập và tương thuộc, Washington ngày càng hoài nghi về chính hệ thống này. Năm 2015, chính quyền Obama đã kêu gọi họ từ bỏ vòng đàm phán thương mại toàn cầu tại Doha, lo ngại rằng thỏa thuận kết quả sẽ khóa được các biện pháp đối xử ưu đãi dành cho Trung Quốc với chi phí mà Mỹ và các nơi khác trên thế giới phải trả. Trong nhiệm kỳ đầu tiên, Trump đã thể hiện sự coi thường đối với hệ thống đa phương, thích quay trở lại thời kỳ trước WTO, mà trong đó Hoa Kỳ, với tư cách là nền kinh tế lớn nhất thế giới, đơn phương sử dụng quyền lực của mình. Và chính quyền Biden đã không làm gì có ý nghĩa để cải cách cho WTO.
Ngày nay, ba chức năng chính của WTO đã bị đình trệ. Là một diễn đàn đàm phán, trong những năm gần đây, WTO chỉ ký kết được các thỏa thuận đa phương bên lề, chẳng hạn như một thỏa thuận về tạo thuận lợi thương mại nhằm đẩy nhanh việc nhập cảnh hàng hóa tại hải quan. Là một cơ quan giám sát các hoạt động thương mại của các thành viên, WTO không có cách nào khác để chống chế khi các nền kinh tế lớn chỉ đơn giản là bỏ qua nghĩa vụ báo cáo chính sách. Và với tư cách là một tổ chức giải quyết tranh chấp, WTO đã bị cản trở bởi những bất đồng về nhiệm vụ và hoạt động của cơ quan tài phán. Để đối phó với những bất đồng như vậy, Washington, qua một số chính quyền, trước tiên phản đối việc tái cử một số thành viên của cơ quan và cuối cùng là bổ nhiệm bất kỳ thành viên mới nào, ngăn chặn bất kỳ nỗ lực có ý nghĩa nào để giải quyết tranh chấp một cách hiệu quả.
Các chuyện lời lỗ
Tự phê nghiêm khắc về những thất bại của hệ thống giao dịch thực tế đã trở thành cái giá để tham gia vào các cuộc thảo luận về tương lai của nền kinh tế toàn cầu. Tiêu chuẩn của những điều đó đã trở thành điểm khởi đầu cho một „sự đồng thuận mới của Washington“. Tuy nhiên, những thất bại đó nên được cân nhắc với những lợi ích, vì quá dễ dàng để coi hệ thống kinh tế quốc tế và các định chế mà việc duy trì nó là điều hiển nhiên.
Có một điều là hệ thống thương mại toàn cầu đã đóng một vai trò chính trong việc đưa khoảng một tỷ người thoát khỏi cảnh đói nghèo. Ngân hàng Thế giới đã kết luận rằng „thương mại là động lực mạnh mẽ của việc phát triển kinh tế và xóa đói giảm nghèo“. Từ năm 1990 đến năm 2017, GDP toàn cầu tăng gần gấp ba, tỷ trọng xuất khẩu của các nước đang phát triển tăng từ 16% lên 30% và tỷ lệ nghèo đói toàn cầu giảm mạnh từ 36% xuống 9%.
Một lối ngụy biện khác khá phổ biến trong cuộc tranh luận ngày nay về thương mại là nó chỉ mang lại lợi ích cho các quốc gia khác, không phải là Hoa Kỳ. Lợi ích rõ ràng nhất là đối với người tiêu dùng Mỹ, bằng cách cho phép họ tiếp cận với nhiều hàng hóa hơn và đa dạng hơn với giá thấp hơn. Nghiên cứu từ Ngân hàng Dự trữ Liên bang Minneapolis cho thấy việc giảm 10% chi phí nhập khẩu của Mỹ mang lại lợi ích phúc lợi cho cả các hộ gia đình có thu nhập cao và thấp. Tuy nhiên, lợi ích lớn nhất thuộc về các hộ gia đình có thu nhập thấp, với lợi ích phúc lợi của các hộ gia đình nghèo nhất cao gấp 4,5 lần so với những hộ gia đình giàu nhất. Nhà kinh tế Michael Waugh, người viết báo cáo, lưu ý rằng „theo thuật ngữ của người không chuyên môn, đối với người nghèo, việc giảm giá đồng đô la có giá trị cao hơn so với người giàu“.
Các hiệp định thương mại cũng giúp xuất khẩu các sản phẩm và dịch vụ do Mỹ sản xuất dễ dàng hơn bằng cách loại bỏ cả các rào cản thuế quan và phi thuế quan ở các thị trường khác (như chính Trump đã lưu ý, thường cao hơn các rào cản ở thị trường Mỹ). Do đó, các hiệp định cùng lúc làm giảm động lực chuyển sản xuất ra nước ngoài để phục vụ các thị trường này, nơi gần như tất cả người tiêu dùng toàn cầu sinh sống, và hỗ trợ các công việc được trả lương trung bình cao hơn các công việc không liên quan đến xuất khẩu ở Hoa Kỳ. Kể từ khi thành lập WTO, xuất khẩu hàng hóa đã tăng hơn 150%, được điều chỉnh theo lạm phát, theo dữ liệu từ Cục Phân tích Kinh tế Hoa Kỳ. (Nhập khẩu tăng hơn 250% được điều chỉnh theo lạm phát trong giai đoạn này.) Dựa trên dữ liệu từ năm 1992 đến năm 2019, một báo cáo của Cục điều tra dân số Hoa Kỳ cho thấy rằng các doanh nghiệp hoạt động thương mại „thể hiện tỷ lệ tạo việc làm ròng cao hơn so với những doanh nghiệp không hoạt động thương mai mà quy mô, tuổi tác và lĩnh vực của doanh nghiệp kiểm soát.“ Trong một phân tích của Viện Kinh tế Quốc tế Peterson, Gary Hufbauer và Megan Hogan đã tính rằng GDP của Mỹ vào năm 2022 sẽ có 2,6 nghìn tỷ đô la ít hơn nếu không có lợi nhuận từ thương mại sau Thế chiến II – con số tính trung bình là đạt được 19.500 đô la cho mỗi hộ gia đình Mỹ.
Chính sách thương mại cũng đã hoạt động để tạo ra điều kiện cạnh tranh bình đẳng cho các công nhân Mỹ bằng cách gây áp lực cho các quốc gia khác du nhập các biện pháp áp dụng về môi trường, lao động, sở hữu trí tuệ, quy định và chống tham nhũng tốt hơn. Ví dụ, Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương sẽ không chỉ mở ra các thị trường đóng cửa từ lâu đối với các sản phẩm của Mỹ, chẳng hạn như Nhật Bản, mà còn du nhập các tiêu chuẩn có thể thực thi về quyền lao động, bảo vệ môi trường và trợ cấp cho các doanh nghiệp nhà nước ở các thị trường mới nổi, như Malaysia và Việt Nam – những thành phần chính của „thương mại công bằng“. Trên thực tế, Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương tạo ra việc giảm thuế quan vốn đã thấp của Mỹ như một động lực để cho các nước khác áp dụng các chính sách phù hợp với lợi ích và giá trị của Mỹ và đổng thời tạo ra một giải pháp thay thế do việc Mỹ dẫn đầu bằng sức mạnh kinh tế của Trung Quốc. (Trước nhiệm kỳ đầu cuả chính quyền Trump, thuế quan của Mỹ tương đối thấp, với mức thuế trung bình được áp dụng khoảng 3% và các hạn chế đáng kể được áp dụng trong một số lĩnh vực, chẳng hạn như giày dép, quần áo, đường, sữa và xe tải.)
Tuy nhiên, những lập luận như vậy luôn là một thương hiệu khó thuyết phục về mặt chính trị, vì lợi ích của tự do hóa thương mại được chia sẻ rộng rãi nhưng phần lớn là vô hình. Không ai bước ra khỏi chợ Walmart và thốt lên, „Cảm ơn Chúa vì có WTO!“ Trong khi đó, chi phí thương mại được cảm nhận sâu sắc bởi một số ít công nhân trong các ngành công nghiệp chuyên biệt. Trào lưu toàn cầu hóa có thể bị đổ lỗi cho việc du nhập tình trạng cạnh tranh từ các quốc gia khác có chi phí lao động thấp hơn, gây áp lực giảm tiền lương sản xuất ở Hoa Kỳ xuống và tạo ra động lực khích lệ để chuyển việc sản xuất ra nước ngoài.
Cú sốc Trung Quốc là một minh chứng đặc biệt đầy ấn tượng về năng động này – không phải vì quy mô tổng thể của nó mà là vì tổn thất của nó tập trung vào các cộng đồng đặc biệt. Các nhà kinh tế David Autor, David Dorn và Gordon Hanson kết luận rằng từ năm 1999 đến năm 2011, nhập khẩu của Trung Quốc đã dẫn đến việc mất đi khoảng hai triệu việc làm, trong đó có một triệu việc làm trong sản xuất. Sự mất mát đó tương đối là khiêm tốn trong bối cảnh nền kinh tế Mỹ nói chung: mỗi năm, khoảng 50 triệu công nhân Mỹ trải qua „mất việc“, bao gồm cả việc từ chức và sa thải. Tuy nhiên, những tổn thất này tập trung về mặt địa lý, dẫn đến sự tàn phá của các cộng đồng riêng lẻ phụ thuộc nhiều vào các ngành công nghiệp không thể chịu được đúng vững trước việc nhập khẩu như giông bão của Trung Quốc, với tác động của việc đóng cửa tràn vào các nơi khác của nền kinh tế địa phương. Mặc dù „sự hủy diệt sáng tạo“ có thể hoạt động trong tổng thể, nhưng nó không có ý nghĩa gì đối với các thị trấn hoặc thành phố riêng biệt mà nó thay thế các ngành công nghiệp bị huỷ diệt bằng những ngành công nghiệp mới trong một khoảng thời gian có liên quan. Và có rất ít hiểu biết về sự cần thiết của các chính sách trong nước, chẳng hạn như hỗ trợ hiệu quả cho việc công nhân chuyển nghề các chương trình nâng cao kỹ năng và học tập suốt đời, và các chiến lược phát triển kinh tế dựa trên địa phương, tích cực giải quyết các tác động cục bộ của toàn cầu hóa – một khoảng trống vẫn chưa được giải quyết thoả đáng.
Các cuộc thương chiến kết thúc thế nào
Trong nhiều năm nay, phản ứng của Washington đối với những thiếu sót của hệ thống thương mại toàn cầu là đặc biệt. Trong nhiệm lỳ đầu tiên, chính quyền Trump đã áp đặt thuế quan rộng rãi đối với Trung Quốc và nhắm vào thuế quan của các đồng minh và đối tác. Họ cũng đàm phán về cơ bản là một thỏa thuận mua bán, không phải là một thỏa thuận thương mại, với Trung Quốc, yêu cầu họ mua thêm hàng hóa và các sản phẩm khác từ Hoa Kỳ (điều mà Trung Quốc cuối cùng đã không thực hiện).
Chính quyền Biden đã giữ nguyên hầu hết các mức thuế của Trump và bổ sung thêm một số thuế quan nữa. Mặc dù đặt câu hỏi về cả giá trị kinh tế và an ninh quốc gia của thuế quan áp đặt đối với các sản phẩm Trung Quốc như giày dép và quần áo, chính quyền không muốn „thưởng“ Bắc Kinh bằng cách giảm cho chúng. Nó cũng đổi mới việc sử dụng các biện pháp kiểm soát xuất khẩu, hạn chế đầu tư nước ngoài và chính sách công nghiệp. Mặc dù các biện pháp như vậy tập trung vào các ngành công nghiệp chiến lược như chất bán dẫn và xe điện, các quan chức chính quyền đã không phát triển đầy đủ một khuôn khổ rõ ràng, với các rào chắn và các nguyên tắc hạn chế để ngăn chặn danh sách các sản phẩm và công nghệ cần thiết cho an ninh quốc gia phát triển vô thời hạn và phát triển theo thời gian thành một chính sách bảo hộ đơn giản. Các sáng kiến như Khung Kinh tế Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương vì Thịnh vượng và Đối tác Châu Mỹ vì Thịnh vượng Kinh tế nhằm kéo các quốc gia và chuỗi cung ứng của họ đến gần hơn với Hoa Kỳ, nhưng không có khả năng thâm nhập thị trường – được coi là quá nhạy cảm về mặt chính trị – tác động là không nhỏ.
Tuy nhiên, chính quyền Biden kêu gọi cải cách WTO, thay vì phá hủy nó, và theo hầu hết các cách đã thực thi theo các nguyên tắc của hệ thống dựa trên luật lệ. Trong nhiệm lỳ thứ hai của chính quyền Trump dường như có một mục tiêu khác trong tâm trí: không gì khác ngoài việc tháo dỡ hệ thống thương mại toàn cầu, bắt nguồn từ sự ưu tiên mạnh mẽ của tổng thống đối với hành động đơn phương và niềm tin rằng thâm hụt thương mại song phương là một mối đe dọa sinh tồn. Vào ngày 2 tháng 4, cái mà Trump gọi là Ngày Giải phóng, Trump tuyên bố tình trạng khẩn cấp quốc gia và tuyên bố thuế quan „đối ứng“ lên đến 50% đối với nhiều quốc gia. Kể từ đó, ông đã nhiều lần di chuyển các mục tiêu cho các thỏa thuận đồng thời đe dọa thuế quan như một cây gậy đối với các vấn đề phi thương mại, chẳng hạn như di cư, fentanyl, chiến tranh Ukraine và thậm chí cả hệ thống tư pháp ở Brazil. Và ông đã tìm cách đơn phương áp đặt „thỏa thuận“ khi các cuộc đàm phán thất bại.
Bất cứ nơi nào mà mức thuế chính xác hạ cánh, các cuộc thương chiến hiện tại gần như chắc chắn sẽ kết thúc với các rào cản thương mại cao hơn một cách đáng kể. Những điều này sẽ áp đặt cả chi phí cho người tiêu dùng Mỹ và những thách thức cho các doanh nghiệp Mỹ. Hơn một nửa hàng nhập khẩu của Mỹ ngày nay là hàng hóa trung gian – đầu vào sản xuất các hàng hóa chế biến cuối cùng. Theo đó, đầu vào đắt hơn hoặc ít tiếp cận hơn sẽ làm cho các sản phẩm của Mỹ kém cạnh tranh hơn, như đã được ghi nhận rõ ràng sau nhiệm kỳ đầu tiên của Trump. Vào năm 2018, Trump áp đặt thuế 25% đối với thép và 10% thuế đối với nhôm. „Thuế quan đối với thép có thể đã dẫn đến sự gia tăng khoảng 1.000 việc làm trong việc sản xuất thép“, các nhà kinh tế Kadee Russ và Lydia Cox sau đó kết luận. „Tuy nhiên, chi phí đầu vào tăng lên mà các doanh nghiệp Mỹ phải đối mặt so với các đối thủ nước ngoài do thuế quan Mục 232 đối với thép và nhôm có thể đã dẫn đến việc giảm 75.000 việc làm trong sản xuất của các doanh nghiệp mà thép hoặc nhôm là đầu vào sản xuất.“ Benn Steil và Elisabeth Harding của Hội đồng Quan hệ Đối ngoại tính toán rằng năng suất, hoặc sản lượng mỗi giờ, trong ngành thép Mỹ đã giảm 32% kể từ năm 2017. Nếu mục tiêu của chính quyền Trump là tạo ra nhiều việc làm trong lĩnh vực sản xuất hơn, cách tiếp cận của họ có thể sẽ có tác dụng hoàn toàn ngược lại.
Sau đó là cái giá của việc trả đũa và bắt chước, khi các chính phủ khác phản ứng và noi gương Hoa Kỳ bằng cách áp đặt thuế quan và hạn chế của riêng họ. Nếu các quốc gia trả đũa, nó sẽ gây tổn hại cho xuất khẩu của Mỹ, bao gồm cả nông nghiệp. Bắt chước cũng có thể liên quan đến việc mở rộng triệt để việc sử dụng tình trạng khẩn cấp và các biện minh an ninh quốc gia để vũ khí hóa việc thương mại, như Hoa Kỳ đã làm. Lập trường của Hoa Kỳ từ lâu là không ai khác có thể nói với Hoa Kỳ điều gì là cần thiết cho an ninh quốc gia của họ. Nhưng cho đến gần đây, Washington hiếm khi viện dẫn lời biện minh về an ninh quốc gia. Trump đã mở rộng việc sử dụng công cụ này để áp đặt các hạn chế đối với thép, nhôm và ô tô, bao gồm cả từ các đồng minh thân cận. Các quốc gia khác kể từ đó đã làm theo. Vào năm 2024, con số kỷ lục là 95 các quy định về „Rào cản kỹ thuật đối với thương mại“ tại WTO đã ban hành dựa trên những lo ngại về an ninh quốc gia, áp dụng cho mọi thứ, từ hạt ca cao đến đồ uống có cồn đến thức ăn chăn nuôi.
Làm trầm trọng thêm tất cả những chi phí này là tình trạng bất trắc do phương cách của Trump. Người tiêu dùng, doanh nghiệp và nhà đầu tư có xu hướng ngồi bên lề khi họ không chắc chắn về triển vọng kinh tế chung và thuế quan cụ thể hoặc các biện pháp thương mại khác mà họ có thể phải đối mặt. Tác động còn tiềm tàng của thuế quan đối với việc giảm tăng trưởng và thậm chí gây ra suy thoái có thể trở thành một lời tiên tri tự ứng nghiệm.
Do đó, Hoa Kỳ thấy mình là chủ đề của một thử nghiệm lớn lao mà trong đó các giả định lâu dài về kinh tế và thương mại toàn cầu đang bị đặt vấn đề, với chi phí ngắn hạn đáng kể và lợi ích dài hạn bất trắc. Thực ra, chính quyền Trump đã lật ngược nền kinh tế chính trị thương mại. Các chi phí của chính sách có thể sẽ nhận ra rất rõ ràng và cảm nhận ngay lập tức đối với hầu hết người Mỹ, trong khi những lợi ích được hứa hẹn, trong phạm vi mà chúng đến, có thể được hưởng bởi một số ít người lao động trong vài năm tới trong tương lai. Sẽ sớm trở nên rõ ràng nếu công chúng sẵn sàng chấp nhận sự hy sinh trong ngắn hạn vì tầm nhìn của Trump về tái công nghiệp hóa nền kinh tế Mỹ. Nhưng cho dù phản ứng chính trị cuối cùng có dữ dội đến đâu, cũng không thể quay trở lại hệ thống thương mại đã có trước đây.
Các lực ly tâm
Với kinh nghiệm của nửa đầu thế kỷ XX trong thương mại và hơn thế nữa, rõ ràng là hợp tác quốc tế đạt được kết quả tốt hơn so với việc hánh sử thô bạo của quyền lực vô giới hạn. Tuy nhiên, ngày nay, chính sách thương mại thể hiện một hình thức của nền chính trị quyền lực trở lại mà trong đó có thể làm cho quyền lực là đúng. Hoa Kỳ đang hành động đơn phương vì họ là nền kinh tế và thị trường tiêu dùng lớn nhất thế giới. Và Trung Quốc, dù tuyên bố ngoài đầu môi chót lưởi là theo chủ thuyết đa phương, đang ngày càng là tương tự.
Sự lây lan có thể xảy ra, thúc đẩy các chu kỳ của chủ thuyết đơn phương và giao dịch mà nó có thể dễ dàng vượt khỏi tầm kiểm soát. Một số quốc gia có thể làm theo khuôn mẩu hiện tại của Hoa Kỳ và từ chối công khai hệ thống dựa trên luật lệ. Những nước khác có thể noi gương Trung Quốc và tôn vinh hệ thống bằng lời nói trong khi làm suy yếu nó bằng hành động. Dù bằng cách nào, các rào cản thương mại ngày càng tăng sẽ làm giảm tăng trưởng và làm tổn hại năng suất. Các quy tắc bị rút ruột sẽ tạo ra tình trạng bất trắc và phân hoá mà nó có thể dẫn đến chuyện bất ổn và xung đột.
Qua thời gian, nền kinh tế toàn cầu có thể trở nên giống với hệ thống trước Thế chiến thứ hai, mà nó được đánh dấu bằng việc thường xuyên sử dụng thương mại như một vũ khí. Đối với các nền kinh tế thống trị, các lợi ích trong ngắn hạn của việc sử dụng quyền lực thô bạo này và không quan tâm đến các ràng buộc có thể dường như cân bằng chi phí, nhưng về lâu dài, có thể sẽ có những hậu quả không định trước. Trong khi đó, các nước nhỏ và nghèo hơn sẽ tự thấy mình không đủ sức mạnh thị trường để sử dụng thuế quan và các hạn chế thương mại khác theo cách tương tự.
Ban đầu, các chính phủ khác có thể cố gắng duy trì trật tự cũ, bất kể Hoa Kỳ và Trung Quốc làm gì, họ nhận thức rõ rằng việc từ bỏ hoàn toàn hệ thống sẽ có nghĩa là quay trở lại một thế giới ăn xin hàng xóm. Đối với một số quốc gia, nỗ lực này phản ánh cam kết ý thức hệ đối với hệ thống dựa trên luật lệ đa phương. Ví dụ, toàn bộ dự án châu Âu bắt nguồn từ khái niệm về các quy tắc và hội nhập dựa trên quy định, khiến Liên minh châu Âu khó theo đuổi một chiến lược hoàn toàn đơn phương. Trong khi đó, các nước đang phát triển thiếu sức mạnh và đòn bẩy để gây ảnh hưởng đến các đối tác thương mại lớn và do đó đã dựa vào WTO và hệ thống giải quyết tranh chấp để tạo ra sân chơi bình đẳng.
Do đó, có khả năng là sẽ có một nhóm các quốc gia họ tiếp tục ca ngợi những ưu điểm của hệ thống đa phương dựa trên luật lệ, họ hy vọng rằng cuối cùng Hoa Kỳ sẽ quay trở lại hệ thống đó và Trung Quốc sẽ sửa đổi chiến lược kinh tế của mình để tuân thủ nó. Nỗ lực này sẽ diễn ra theo cách tương tự như chế độ biến đổi khí hậu đã có, với một số quốc gia cùng nhau xoay quanh một bộ quy tắc trong khi nhiều tác nhân quan trọng nhất chọn con đường của riêng họ. Và như trong trường hợp biến đổi khí hậu, nhóm của các quốc gia này có thể sẽ thất vọng.
Liên minh của những người sẳn sàng
Nếu một hệ thống thương mại vô chính phủ là không mong muốn, nhưng việc quay trở lại nguyên trạng là không thể, điều đó để lại một nhiệm vụ rõ ràng: phát triển một hệ thống quy tắc mới ngay cả khi nền kinh tế toàn cầu rời khỏi hệ thống dựa trên luật lệ hoàn toàn đa phương. Việc lựa chọn khả thi nhất là xây dựng một hệ thống mới xung quanh chủ thuyết đa phương mở rông: liên minh các quốc gia có chung lợi ích trong các lĩnh vực cụ thể và cùng nhau áp dụng các tiêu chuẩn cao về một số vấn đề nhất định và sau đó vẫn mở cửa cho các quốc gia khác khi mà họ có cùng lợi ích và sẵn sàng thực hiện các tiêu chuẩn đó.
Đối với một số quốc gia, các liên minh này có thể tập trung vào việc tự do hóa thương mại, dựa trên sự sẵn sàng chung để cung cấp khả năng thâm nhập thị trường cho nhau, toàn bộ hoặc một phần, để tiếp tục hội nhập và hiệu quả kinh tế. Đối với những nước khác, liên minh có thể là con đường để theo đuổi sự hài hòa về quy định hoặc giải quyết các vấn đề mới, chẳng hạn như AI, ngay cả khi theo cách không chính thức và không ràng buộc, tương tự như vai trò của Ủy ban Ổn định Tài chính, một cơ quan quốc tế được thành lập sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008 mà nó nhắm điều phối các khuyến nghị về quy định tài chính. Và với bất kỳ điều nào trong số này, bất kỳ chính phủ riêng lẻ nào cũng có thể chọn không tham gia nếu họ coi chi phí của sự thỏa hiệp về các vấn đề liên quan lớn hơn các lợi ích.
Trong một số trường hợp, một liên minh các quốc gia có lợi ích về an ninh quốc gia tương tự có thể phối hợp về việc chuyển giao công nghệ và chính sách công nghiệp – nói cách khác, xung quanh một phương cách chung để hạn chế thương mại hơn là tạo điều kiện thuận lợi. Ví dụ, một liên minh có thể ngăn cản các thành viên của mình từ việc nhập khẩu một số sản phẩm và dịch vụ nhất định, chẳng hạn như cơ sở hạ tầng về viễn thông, từ các quốc gia gây ra mối đe dọa an ninh quốc gia trong khi khuyến khích phát triển các chuỗi cung ứng an toàn giữa các thành viên. Hoặc nó có thể điều chỉnh các biện pháp kiểm soát xuất khẩu và thiết lập các quy tắc chung cho việc sử dụng trợ cấp của nhà nước. Hoa Kỳ có thể tạo ra một liên minh nhằm xây dựng một cơ sở công nghiệp tập thể, cạnh tranh để đáp ứng thách thức do quy mô của Trung Quốc đặt ra, như cựu Thứ trưởng Ngoại giao Kurt Campbell và Rush Doshi của Hội đồng Quan hệ Đối ngoại gần đây đã đề xuất trong các trang này.
Hoa Kỳ nên khuyến khích các quốc gia tham gia các liên minh như vậy thế nào? Về mặt chính trị, việc đàm phán các hiệp định tự do hóa thương mại truyền thống dường như không còn trên bàn đàm phán, ít nhất là cho đến hiện nay. Đe dọa áp đặt thuế quan – nghĩa là sử dụng cây gậy thay vì củ cà rốt – có thể đảm bảo được thỏa thuận trong ngắn hạn, nhưng để bền vững, các thành viên khác của liên minh phải coi đó là lợi ích của họ để liên kết với Mỹ thay vì đặt cược với Trung Quốc hoặc hoàn toàn đứng ở bên lề.
Một lựa chọn cho Hoa Kỳ là tận dụng lợi thế của hệ thống kinh tế đổi mới – sự kết hợp độc đáo của các trường đại học đẳng cấp thế giới, đầu tư về nghiên cứu và phát triển, thượng tôn luật pháp, các thị trường vốn sâu, tiếp cận vốn rủi ro và văn hóa kinh doanh. Nhiều tài sản trong số này hiện đang bị đe dọa bởi các chính sách của chính quyền Trump, nhưng về lâu dài, giá trị của việc duy trì vai trò lãnh đạo về khoa học và công nghệ của Mỹ nên là hiển nhiên, đặc biệt là trong bối cảnh cạnh tranh giữa các cường quốc. Hệ thống kinh tế đổi mới của Hoa Kỳ có thể phát triển nhưng vẫn tồn tại. Một câu lạc bộ các quốc gia có thể đảm bảo quyền thâm nhập ưu tiên vào các cơ hội này và những nưóc được cung cấp cơ hội bởi các thành viên khác của câu lạc bộ để đổi lấy sự liên kết trên một loạt các lợi ích rộng lớn hơn về kinh tế và an ninh quốc gia.
Các liên minh này sẽ rộng mở, có nghĩa là, các quốc gia có khả năng và sẵn sàng sống theo các tiêu chuẩn đủ điều kiện tham gia. Một số có thể khá nhỏ, tập trung vào việc đảm bảo chuỗi cung ứng chất bán dẫn, ví dụ, và bao gồm Nhật Bản, Hà Lan, Hàn Quốc và Đài Loan. Những quốc gia khác có thể đại diện cho các nhóm lớn hơn các quốc gia sẵn sàng đồng ý với một bộ quy tắc rộng hơn để quản lý các mối quan hệ thương mại và đầu tư nói chung, chẳng hạn như nước kế thừa của TPP, Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương, hay CPTPP, đã được hoàn tất mà không có sự tham gia của Hoa Kỳ. Thành viên của các liên minh có thể tăng lên theo thời gian và có thể có thành viên chồng chéo giữa các liên minh khác nhau.
Trong trường hợp không có sự thay đổi cơ bản trong chiến lược kinh tế của Bắc Kinh và hơn thế nữa, thật khó để tưởng tượng Trung Quốc là một ứng viên cho việc trở thành thành viên của một liên minh kiểu này mà nó có sự tham gia của Hoa Kỳ (mặc dù có thể là có chỗ cho các liên minh hợp tác về hàng hoá cho tiện ích công cộng trong toàn cầu, chẳng hạn như chuẩn bị cho đại dịch). Theo thời gian, có thể giới hoạch định chính sách Trung Quốc sẽ thay đổi chiến lược dựa trên phán đoán của riêng họ, được thúc đẩy bởi các áp lực về dân số, tài chính và các áp lực khác. Một cấu trúc đa phương rộng mở, được xây dựng với các đồng minh và đối tác, có thể đẩy nhanh quyết định đó. Nhưng sau nhiều năm cố gắng, hiện nay, giới hoạch định chính sách Mỹ nên khá khiêm tốn về khả năng của họ trong việc trực tiếp thuyết phục Bắc Kinh thay đổi phương cách của mình và thay vào đó tập trung vào việc sử dụng các liên minh để định hình môi trường bên ngoài của Trung Quốc.
Trong thế giới này, WTO có thể co cụm hoàn toàn, hoặc nó có thể tồn tại dưới dạng phụ thuộc đối với các quốc gia mà nó không có liên minh nào hấp dẫn hơn để tham gia. Nó cũng có thể là kho lưu trữ cho công việc kỹ thuật và là nơi giải quyết tranh chấp cho các quốc gia chọn tham gia. Mạng lưới các hiệp định thương mại tự do sẽ tiếp tục tồn tại và có thể trở thành nền tảng cho các liên minh rộng lớn hơn, chẳng hạn như EU có tiềm năng đi theo sự lãnh đạo của Vương quốc Anh trong việc gia nhập CPTPP.
Một lợi ích chính của chủ thuyết đa phương mở rộng là tính linh hoạt mà nó mang lại. Không bị ràng buộc bởi những người giữ vững trong một hệ thống mà mỗi quốc gia có quyền phủ quyết, phương cách này tạo cơ hội để thăng tiến trong các vấn đề giữa những người có quan điểm chung và khả năng giải quyết các vấn đề mới khi chúng phát sinh và các thành viên mới khi họ đáp ứng các tiêu chuẩn. Về hiệu quả kinh tế, đây là giải pháp tốt thứ hai. Theo định nghĩa, lợi ích sẽ chỉ được chia sẻ giữa các thành viên. Các nguyên tắc như MFN sẽ được gửi vào thùng rác lịch sử một cách hiệu quả. Và hình học có thể thay đổi của các thỏa thuận đa phương cho phù hợp có thể lộn xộn và kém hiệu quả như một bát mì spaghetti của các hiệp định thương mại song phương. Nhưng mặc dù một mạng lưới như vậy sẽ phức tạp hơn hệ thống thương mại đa phương, nó cũng có thể chứng minh được bền vững hơn về mặt chính trị. Đó là một phản ứng thực tế đối với thách thức hiện tại: duy trì ít nhất một số quy tắc mà không có hệ thống dựa trên luật lệ đa phương.
Những cơn bảo đang tới
Bất kể lợi ích của hệ thống thương mại toàn cầu thời hậu chiến là gì – đối với tăng trưởng, xóa đói giảm nghèo, phúc lợi người tiêu dùng và nhiều hơn thế. – cuối cùng, vẫn có những người thua và kẻ thắng. Cả chi phí và lợi ích đều cả hai không được chia đều và các vấn đề phân phối hiếm khi nhận được sự quan tâm đúng mức từ giới hoạch định chính sách. Những nhược điểm này sẽ vẫn còn ngay cả trong hệ thống được phác hoạ tốt nhất và điều cần thiết là phải tìm ra các giải pháp tốt hơn cho tác hại. Bất kỳ hệ thống mới nào cũng phải đi kèm với một loạt các chính sách trong nước đi kèm mà nó được thiết kế để đảm bảo rằng công nhân và cộng đồng Mỹ có thể phát triển mạnh trong một nền kinh tế thay đổi nhanh chóng, cho dù sự thay đổi đó đến từ thương mại, công nghệ hay nhập cư. Các chính quyền trước đây đã có những nỗ lực khiêm tốn trong việc phát triển kinh tế dựa trên địa phương và tái huấn luyện cho công nhân, nhưng không bao giờ với mức độ nghiêm túc của mục đích hoặc mức độ ưu tiên hoá mà nó sẽ là cần thiết.
Những chính sách như vậy có thể còn khẩn thiết hơn ngay sau các cuộc thương chiến của Trump. Chi phí của phương cách hiện tại – về ý nghĩa của tăng trưởng, lạm phát và năng suất – có khả năng rơi đúng vào những người mà Trump tuyên bố là đang nhiệt tình ủng hộ. Người Mỹ có thu nhập thấp chi một phần thu nhập không tương xứng cho hàng hóa nhập khẩu. Các ngành công nghiệp sử dụng nhân viên văn phòng tuỳ thuộc vào đầu vào nhập khẩu. Và thu nhập của nông dân và chủ trang trại rất nhạy cảm với sự trả đũa của các quốc gia khác.
Trong khi đó, khi Hoa Kỳ vật lộn với những hậu quả đó, tác động sắp tới của trí tuệ nhân tạo đối với người lao động có thể làm giảm tác động của toàn cầu hóa. Cú sốc Trung Quốc đã góp phần xóa sổ khoảng hai triệu việc làm từ năm 1999 đến năm 2011; việc ứng dụng rộng rãi AI có thể loại bỏ hàng chục triệu việc làm trong một khoảng thời gian tương tự. Vì vậy, trong khi sự chú ý tập trung vào thuế quan, giới hoạch định chính sách nên dành ít nhất nhiều nỗ lực để chuẩn bị cho việc tái cấu trúc lực lượng lao động Mỹ dựa trên AI. Cũng như thương mại, lợi ích có thể được chia sẻ rộng rãi. Nhưng trong trường hợp này, chi phí cũng có thể là như vậy.
***
Michael B. G. Froman là Chủ tịch Hội đồng Quan hệ Đối ngoại, Đại diện Thương mại Hoa Kỳ từ năm 2013 đến năm 2017 và Phó Cố vấn An ninh Quốc gia về Các vấn đề Kinh tế Quốc tế từ năm 2009 đến năm 2013.
