Đỗ Kim Thêm
Sau 30 năm thành lập, thành quả đạt được của Tổ chức Thương mại Thế giới còn quá khiêm nhường trong khi triển vọng sinh tồn đang bị đe dọa nghiêm trọng mà việc thiếu sự ủng hộ của Hoa Kỳ là nguyên nhân chính.
Bối cảnh
Cách đây ba mươi năm, vào ngày 15 tháng 4 năm 1994, Hiệp định Marrakech được ký kết để đánh dấu việc kết thúc Vòng Đàm phán Uruguay, một tiến trình đàm phán thương mại được khởi xướng dưới sự bảo trợ của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT).
Sau đó, Tổ chức Thương mại Thế giới (World Trade Organisation, WTO) ra đời và hoạt động với tư cách của một tổ chức quốc tế. Không giống như GATT, WTO còn mở rộng các hoạt động mới trong các lĩnh vực dịch vụ (The General Agreement on Trade in Services, GATS) và sở hữu trí tuệ (WTO Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights – TRIPS). Ngoài ra, các vấn đề tranh chấp giữa các quốc gia thành viên trong luật thương mại quốc tế sẽ được giải quyết thông qua thủ tục tài phán (Dispute Settlement Body – DSB) do một Cơ chế Phúc thẩm (Appelate Body) đảm nhiệm, gồm bảy thành viên làm trọng tài viên.
Thành tựu độc đáo này của WTO được hình thành trong “sự cáo chung của lịch sử”: Bức tường Berlin sụp đổ, Liên Xô và khối Đông Âu tan rã, mở đầu cho trào lưu dân chủ và tự do. Công luận thế giới vô cùng lạc quan khi hy vọng rằng nền thương mại tự do sẽ đảm bảo cho nhân loại tận hưởng thịnh vượng chung và hòa bình vĩnh cữu (peace through trade).
Ngay cả Trung Quốc, bất chấp các tai tiếng trong vụ đàn áp đẫm máu tại Thiên An Môn năm 1989, cũng quyết tâm theo đuổi trào lưu mậu dịch đa phương bằng cách tích cực tham gia đàm phán để mong trở thành thành viên của WTO. Kết quả là Trung Quốc gia nhập WTO ngày 11-12-2001 và sau đó Việt Nam gia nhập ngày 11-1-2007.
Đối kháng việc hồi sinh học thuyết tự do thương mại
Tuy nhiên, mọi diễn biến xảy ra không đơn giản như mong đợi. Tại Hoa Kỳ, ngay trong Đảng Cộng hòa, chính giới đối lập tại Quốc hội đã lên tiếng bài bác mạnh mẽ thỏa thuận này vì lo sợ rằng hậu quả của nó sẽ làm xói mòn chủ quyền của Hoa Kỳ trong tương lai. Tổng thống Bill Clinton đã phải cật lực đấu tranh để Hiệp định Marrakesh được Quốc hội phê chuẩn.
WTO đưa ra một khuôn khổ cho các vấn đề liên quan đến dịch vụ, đó là một cạm bẫy thường trực trong các cuộc đàm phán. Nhiều chủ đề về dịch vụ có liên quan đến giao thương quốc tế được đưa ra thảo luận: Bán phá giá xã hội, cạnh tranh không lành mạnh, thị trường công cộng, đầu tư trực tiếp và thủ tục hải quan. Do đó, ý thức tầm quan trọng của vấn đề, các chuyên gia cảnh báo là một vòng đàm phán mới để giải quyết, phải nhanh chóng mở ra.
Không bao lâu sau, tổ chức non trẻ WTO không còn mang đến một tương lai đầy hứa hẹn mà ngược lại phải đối phó với nhiều gian nan. Nhiều giới đối kháng ra đời mang các chiêu bài chống đối WTO có màu sắc khác nhau mà luận điểm chính là WTO làm hồi sinh của học thuyết thương mại tự do trong hỗn loạn và không phải là một tổ chức nhằm ngăn chặn các cuộc thương chiến. Cuộc bạo loạn xảy ra tại Hội nghị Bộ trưởng Seattle (1999) là một chứng minh của đỉnh điểm này. Để ứng phó, cuối cùng, chu kỳ đàm phán tại Hội nghị Doha được triệu tập chỉ vài tuần sau vụ tấn công ở New York ngày 11-9-2001.
Mặc dù hình thành trong một bầu không khí xoa dịu hơn, nhưng sự đồng thuận chỉ đạt được bằng cách hoà hoãn, để sau đó đưa vào chương trình nghị sự của vòng đàm phán Doha với một số chủ đề nhất định, đặc biệt là “các chủ đề Singapore”, được các nước công nghiệp ủng hộ, nhưng bị các nước mới nổi từ chối (vấn đề cạnh tranh, thị trường công cộng, đầu tư, thuận lợi hóa cho thương mại).
Chống đối quyền lãnh đạo của Mỹ – Châu Âu
Sau đó, đến lượt Hội nghị Cancun (2003) cũng thất bại. Vào thời điểm này, một phe nhóm khác bắt đầu manh nha việc phản kháng, lúc đó công luận chưa gọi là “Miền Nam toàn cầu” như ngày nay, họ gồm có Brazil và Ấn Độ, kín đáo hơn là Trung Quốc, tất cả cố gắng vận động các nước mới nổi thành một liên minh nhằm phản đối vai trò lãnh đạo của Mỹ và châu Âu, mà trong thực tế, cả hai đã từ lâu khống chế toàn diện các tiến trình đàm phán và quyết định của WTO.
Sau đó, do trào lưu, Hoa Kỳ tỏ ra không còn quan tâm đến việc đàm phán trong giao thương và soạn thảo luật thương mại quốc tế. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng tài chính năm 2007 – 2008 lại trở thành lời cảnh báo nghiêm trọng về việc hợp tác đa phương, đó là một giải pháp tối cần thiết cho tình thế. G20, nơi tập hợp các nước lớn mới nổi và các cường quốc công nghiệp cũ, cũng lên tiếng kêu gọi nên kết thúc nhanh chóng vòng đàm phán Doha, điều mà không ai còn tin tưởng.
Trong khoảng thời gian này, tình hình chung trên toàn cầu diễn biến vô cùng bất lợi; điển hình là Nga xâm lược bán đảo Crimea, Trung Quốc tỏ ra cứng rắn hơn trong các vấn đề quốc tế, khối lượng giao thương quốc tế suy giảm, giá trị chuỗi cung ứng toàn cầu mất nhiều uy tín, mối đe dọa về biền đổi khí hậu, sự gia tăng tình trạng bất bình đẳng xã hội, tiến trình phi công nghiệp hóa của thế giới khởi đầu, các quyền lực cũ suy yếu, chương trình Doha tỏ ra lỗi thời và các nước đề ra biện pháp bảo hộ mậu dịch như là một phản xạ tất yếu. Tất cả trào luu chung này, nhất là sau COVID, làm cho uy tín của của WTO, một biểu tượng cao đẹp đầy hy vọng cho thế giới tự do với “Made in the World” càng lu mờ dần.
Chủ thuyết đa phương của WTO
Điểm cần so sánh là, trong 50 năm hoạt động đầu tiên, GATT đã hoàn thành 8 vòng đàm phán đa phương, trong khi sau 30 năm, WTO không đạt được một thành tựu khởi sắc nào. Vòng đàm phán Doha chưa bao giờ được chính thức hoàn thành và rồi cũng bị chìm dần vào lãng quên.
Cuối cùng, chỉ có một hiệp định về tạo thuận lợi thương mại (giải pháp sống sót duy nhất trong số các chủ đề của Singapore) có hiệu lực vào năm 2017 và một hiệp định khác khiêm tốn hơn về trợ cấp cho việc đánh bắt cá vẫn còn phải được chờ phê chuẩn với đủ số lượng quốc gia thành viên.
Kết quả yếu kém này cũng mang lại một yếu tố tích cực: Hai hiệp định này đã có thể thoát khỏi các đòi hỏi nghiêm khắc của chủ thuyết đa phương, vốn dĩ áp đặt sự đồng thuận toàn diện và thực tế hơn, có nghĩa là, nay chỉ cần 2/3 số quốc gia thành viên ủng hộ.
Chủ thuyết đa phương của GATT và WTO đều dựa trên tình trạng không phân biệt đối xử giữa các quốc gia thành viên. Một mặt, quốc gia thành viên phải áp dụng chế độ hải quan tương tự đối với tất cả các thành viên khác (điều khoản tối huệ quốc, Most – Favoured – Nation, MFN). Mặt khác, sản phẩm sau khi thông quan phải được đối xử bình đẳng như một sản phẩm địa phương (đối xử theo nguồn gốc quốc gia).
WTO dần bị gạt ra ngoài lề
Ngày nay, các điều khoản tối huệ quốc (MFN) chỉ áp dụng cho một phần nhỏ trong việc giao thương quốc tế. Tại sao? Lý do? Các ưu đãi và ngoại lệ dành cho các nước đang phát triển (được định nghĩa không rõ ràng) và sự phổ biến của các hiệp định thương mại tự do theo Điều XXIV của GATT (và GATS V) là ngoại lệ đối với điều khoản tối huệ quốc. Năm 1994, con số các ưu đãi này là 38, vào cuối năm 2023 lên đến 367.
Không đàm phán trong khuôn khổ đa phương của WTO, các nước thành viên tìm cách đàm phán song phương để quy định các việc giao thương, mà việc tiến trình vốn dĩ là lâu dài và việc thực hiện luôn gặp nhiều khó khăn. Các hiệp ước này cố tình đưa ra “các chủ đề mới” và vai trò WTO thường bị bỏ qua, có nghĩa là, bằng cách tối thiểu hóa chức năng chính của WTO trong việc làm giảm quan thuế biểu.
Thực ra, từ những năm 1990, nhiều thành viên, trong đó có cả Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu, đã lựa chọn loại hai loại hiệp định khu vực và liên lục địa (như CETA giữa EU và Canada). Hai hình thức này ngày càng phổ biến hơn.
Những hiệp định này được Liên Âu xem là thuộc “thế hệ mới” hoặc các nhà kinh tế gọi chung là sự hội nhập sâu rộng (deep integration), bời vì nội dung bao gồm các vấn đề xã hội, bảo vệ công nhân qua việc thành lập công đoàn, và bảo vệ môi trường, mà ảnh hưởng càng ngày càng có nhiều liên quan đến lĩnh vực thương mại. Sự thay đổi khái niệm này góp phần vào việc loại bỏ vai trò của WTO vì chức năng kiểm soát các hiệp định này chỉ còn tính cách tượng trưng.
Thủ tục giải quyết các tranh chấp giao thương trong khuôn khổ WTO là một thành tựu quan trọng về chính trị và luật quốc tế. Không giống như GATT, trên thực tế, tiến trình giải quyết này trở thành tự động khi một thành viên của tổ chức đưa ra khiếu nại. Sau nhiều thủ tục tài phán của DSB, cuối cùng, Cơ quan Phúc thẩm có thể xử phạt nếu “bị đơn” không tuân thủ các yêu cầu trong một “khoảng thời gian hợp lý”.
600 đơn khiếu nại được nộp tại DSB
Đối với giới ủng hộ WTO, thủ tục tài phán DSB chứng tỏ đã thành công: 623 đơn khiếu nại đã được nộp trong 30 năm qua.
Nhưng đối với giới đối kháng, cho dù họ thuộc về cánh tả chống toàn cầu hóa hay cánh hữu theo chủ thuyết tôn trọng chủ quyền quốc gia, khi Cơ quan Phúc thẩm tự phong cho mình ưu quyền tài phán quốc tế, thì đây là vấn đề gây tranh cãi; cụ thể, tại sao WTO lại có quyền lực siêu quốc gia. Bảy thẩm phán của Cơ quan Phúc thẩm có thể lạm dụng tính chính danh để có ưu quyền giải thích các hiệp ước và áp đặt giải pháp.
Dựa trên tinh thần của chủ thuyết biệt lập, Mỹ phản đối ưu quyền tài phán ngoại lai và từ chối việc áp đặt các cách giải quyết này của WTO. Cụ thể hơn, Mỹ còn quyết liệt không bổ nhiệm các thẩm phán mới vào Cơ quan Phúc thẩm khi đáo hạn. Kể từ tháng 12 năm 2019, vì không có thẩm phán mới nào của Mỹ nhậm chức, nên các kháng cáo của các bị đơn đã không được giải quyết và mọi trừng phạt đều không thể thực thi.
Cho đến nay, việc cải cách cơ chế DSB không mang lại kết quả và hai chức năng chính của WTO là tạo khuôn khổ đàm phán và quy định thủ tục giải quyết tranh chấp đã không còn vận hành. Kết quả này, một lần nữa đã được xác nhận bởi sự thất bại của Hội nghị Bộ trưởng WTO lần thứ 13 tại Abu Dhabi từ ngày 26 tháng 2 đến ngày 2 tháng 3 năm 2024.
Trước các bất ổn liên tục về mặt địa chính trị và chủ trương bảo hộ mậu dịch ngày một gia tăng, điển hình là cuộc thương chiến Mỹ – Trung dưới thời tổng thống Trump. Trong khi đó các thách thức mang tầm vóc quốc tế phát triển đa dạng hơn. Tiến trình chuyển đổi năng lượng và biến đổi khí hậu, cuộc cách mạng kỹ thuật số, tình trạng mất an ninh lương thực toàn cầu đang đòi hỏi khẩn thiết về sự hợp tác đa phương mà WTO là một định chế quốc tế điều phối thích hợp nhất.
Kết luận
Nhìn chung, WTO đã thất bại trong sứ mệnh cao cả và các hoạt động đã rơi vào tình trạng tê liệt. Thiếu sự hợp tác đầy thiện chí của Hoa Kỳ nên mọi triển vọng cải cách WTO là mong manh.
Trong bối cảnh mới, hy vọng cuối cùng là Trung Quốc sẽ đảm nhận vai trò lãnh đạo này. Dù trở thành một cường quốc kinh tế thế giới và đã biết tận dụng cơ chế WTO và toàn cầu hoá để trỗi dậy, nhìn chung, công luận không tin là Trung Quốc sẽ có thiện chí chính trị để thay thế Hoa Kỳ trong việc làm hồi sinh WTO. Chắc chắn là WTO sẽ lụi tàn, nhưng khi nào? Có lẽ ngày đó sẽ không xa.
***
Bài liên quan cùng tác giả: Some Basic Characteristics of the Regional Trade Agreements — A Bad Problem Getting Worse – Regional Trade Agreements and the Future of the Multilateral Framework on Competition Policy and Law — Perspectives of International Co-operation in Competition Law and Policy — The Interface between Trade Policy and Competition Policy
KIM THEM DO 