Sự phân mảnh, thay đổi quyền lực và thách thức đối với tình trạng phát triển
Luz Maria de la Mora*
UNCTAD – on Economist Enterprise.
Đỗ Kim Thêm dịch
© Shutterstock/ultramansk
Hệ thống thương mại đa phương (multilateral trading system, MTS) được tạo ra vào đầu những năm 1990 với sự thành lập của Tổ chức Thương mại Thế giới (World Trade Organisation, WTO) được thiết kế cho một nền kinh tế thế giới rất khác so với ngày nay. Được xây dựng xung quanh việc thâm nhập thị trường, tự do hóa thuế quan và giải quyết tranh chấp qua tinh thần ràng buộc về mặt pháp lý, hệ thống này phản ánh các ưu tiên của một giai đoạn được đánh dấu bằng việc mở rộng toàn cầu hóa. Ba thập niên sau, khuôn khổ đó đã phải vật lộn để thích ứng với thực tế của một nền kinh tế thế kỷ 21 được định hình bởi số hóa, biến đổi khí hậu, cạnh tranh địa chính trị và những quan tâm về kinh tế và an ninh quốc gia.
Bất chấp những lời kêu gọi cải cách và hiện đại hóa WTO ngày càng tăng, tiến bộ vẫn còn hạn chế. Những nỗ lực cập nhật các quy tắc về thương mại dịch vụ, bao gồm kỹ thuật số và đầu tư đã không đạt được kỳ vọng. Việc tạo lập quyết định dựa trên sự đồng thuận và sự chia rẽ chính trị sâu sắc giữa các nền kinh tế lớn tiếp tục cản trở cải cách kịp thời, thực chất.
Những khó khăn của MTS đã xảy ra trước các cuộc khủng hoảng gần đây, nhưng những cú sốc bên ngoài về cơ bản đã làm thay đổi bối cảnh giao dịch. Chương trình nghị sự phát triển Doha, được đưa ra vào năm 2001, đã bị đình trệ trước Hội nghị Bộ trưởng lần thứ 10 của WTO tại Nairobi vào năm 2015, khi các thành viên không đồng ý về hướng đi trong tương lai. Kể từ đó, một loạt các cuộc khủng hoảng, bao gồm đại dịch covid19, xung đột Nga-Ukraine, thuế quan leo thang, sự gia tăng của các biện pháp hạn chế đơn phương và sự gia tăng cạnh tranh chiến lược rộng lớn hơn giữa các cường quốc, đã và đang định hình lại chính sách thương mại quốc tế.
Những phát triển này đã nâng cao địa chính trị và an ninh kinh tế lên trên các cân nhắc truyền thống về hiệu quả, chuyên môn hóa và khả năng cạnh tranh về chi phí. Chính sách thương mại ngày càng được sử dụng như một công cụ chiến lược để giảm sự phụ thuộc, đảm bảo khả năng tiếp cận các đầu vào quan trọng và bảo vệ các ngành công nghiệp trong nước. Kiểm soát xuất khẩu, sàng lọc đầu tư, trợ cấp công nghiệp và các biện pháp thương mại đơn phương hiện là những đặc điểm chủ yếu của môi trường thương mại toàn cầu.
Những thách thức về định chế của WTO đã làm tăng thêm những áp lực này. Chức năng đàm phán của nó phần lớn đã bị đình trệ, trong khi hệ thống giải quyết tranh chấp, thường được mô tả là „viên ngọc quý của vương miện“ của hệ thống thương mại đa phương, vẫn không hoạt động một phần kể từ tháng 12 năm 2019, sau sự tê liệt của Cơ quan phúc thẩm. Mặc dù các thỏa thuận tạm thời như Thỏa thuận Trọng tài Kháng cáo Tạm thời nhiều bên (Multi‑Party Interim Appeal Arbitration Arrangement, MPIA) tồn tại, nhưng chúng chỉ bao gồm một tập hợp nhỏ các thành viên và không thay thế hoàn toàn một hệ thống ràng buộc, phổ quát.
Đồng thời, việc ra quyết định đồng thuận đã khiến việc hoàn thiện và thực hiện các thỏa thuận trở nên đặc biệt khó khăn. Điều này đã được thể hiện rõ trong các kết quả lặp đi lặp lại của các bộ trưởng, nơi các sáng kiến quan trọng, chẳng hạn như gia hạn lệnh cấm của WTO đối với thuế hải quan đối với đường truyền điện tử, đã phải đối mặt với bế tắc chính trị. Kết quả là nhận thức ngày càng tăng rằng WTO thiếu khả năng ứng phó với những thách thức thương mại cấp bách và mới nổi.
Tuy nhiên, sự trì trệ của các cuộc đàm phán đa phương không có nghĩa là đóng băng trong việc xây dựng quy tắc thương mại. Ngược lại, ngoại giao thương mại đã chuyển dịch quyết định theo các định dạng song phương, khu vực và đa phương. Những thay đổi trong chính sách thương mại của Hoa Kỳ, được đánh dấu bằng việc sử dụng thuế quan nhiều hơn và các hạn chế thương mại được biện minh trên các lý do quốc gia và kinh tế-an ninh, đã ủng hộ các thỏa thuận song phương có mục tiêu hơn là các cam kết đa phương rộng rãi.
Ngược lại, nhiều nền kinh tế lớn đã tìm cách duy trì các yếu tố của trật tự dựa trên luật lệ thông qua các hiệp định thương mại ưu đãi mở rộng. Liên minh châu Âu đã ký kết hoặc thúc đẩy các thỏa thuận lớn với các đối tác, bao gồm Mercosur, Ấn Độ, Úc và Mexico, và đang đàm phán với Indonesia, Philippines và Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất. Hiệp hội Thương mại Tự do châu Âu (European Free Trade Association, EFTA) đã hoàn tất một hiệp định thương mại tự do với Ấn Độ, liên kết hai khối thương mại quan trọng. Vương quốc Anh đã kết thúc các cuộc đàm phán với Ấn Độ, trong khi Canada đang theo đuổi các cuộc đàm phán thương mại với Ấn Độ và các đối tác ASEAN. Các nỗ lực song song đang được tiến hành ở châu Phi thông qua Khu vực Thương mại Tự do Lục địa Châu Phi (Africa through the African Continental Free Trade Area ,AfCFTA), nhằm mục đích làm sâu sắc hơn hội nhập khu vực.
Ngoài các hiệp định thương mại truyền thống, một thế hệ mới đang nổi lên. Các hiệp định thương mại kỹ thuật số, được đàm phán giữa các nền kinh tế như EU, Vương quốc Anh, Singapore, Chile, Úc và các thành viên ASEAN, đang tạo ra các quy tắc cho các vấn đề chính của nền kinh tế kỹ thuật số, chẳng hạn như luồng dữ liệu, các vấn đề về quyền riêng tư, thương mại điện tử và chữ ký điện tử, bảo vệ mã nguồn và danh tính kỹ thuật số, trong số những vấn đề khác nằm ngoài khuôn khổ WTO. Tương tự, các thỏa thuận hợp tác về khoáng sản quan trọng và công nghệ xanh ngày càng kết hợp các công cụ thương mại như kiểm soát xuất khẩu, trợ cấp và sàng lọc đầu tư để giải quyết các mối quan tâm về an ninh nguồn cung.
Đến năm 2026, các cuộc đàm phán thương mại đã trở nên chi phối bởi các sáng kiến song phương, khu vực và lĩnh vực cụ thể hơn là các quy trình đa phương của WTO.
Sự phát triển này mang lại những rủi ro đáng kể
Thứ nhất, sự gia tăng của các quy tắc thương mại chồng chéo và bất đối xứng có thể tạo ra một „bát mì spaghetti“ mới của các quy định, làm tăng chi phí tuân thủ cho các doanh nghiệp hoạt động trên nhiều hệ thống pháp lý. Các nước đang phát triển và các doanh nghiệp vừa và nhỏ sẽ bị ảnh hưởng nặng nề nhất khi phải tuân thủ chúng.
Thứ hai, các quốc gia không thể tham gia vào các thỏa thuận này có nguy cơ bị loại khỏi các tiến trình xây dựng quy tắc mới nổi. Điều này đặc biệt nghiêm trọng đối với các nước kém phát triển nhất và các quốc đảo nhỏ đang phát triển, chỉ chiếm 2% xuất khẩu toàn cầu, làm tăng nguy cơ bị gạt ra ngoài lề từ các cấu trúc thương mại ưu đãi và thương mại toàn cầu.
Thứ ba, việc xây dựng các quy tắc bên ngoài WTO có thể dẫn đến việc cấu hình lại hoặc thậm chí phân mảnh chuỗi cung ứng. Chuỗi giá trị toàn cầu chiếm khoảng 2/3 thương mại quốc tế, phản ánh sự hội nhập sâu rộng của sản xuất xuyên biên giới. Khi các hiệp định thương mại ngày càng định hình khả năng tiếp cận các mạng lưới này, các nước đang phát triển bên ngoài các thỏa thuận quan trọng phải đối mặt với nguy cơ bị gạt ra ngoài lề hệ thống cao hơn.
Thứ tư, kết quả là, đòn bẩy đàm phán của các nước đang phát triển so với các nền kinh tế lớn có thể bị suy yếu. Trong các cuộc đàm phán song phương hoặc từng lĩnh vực, các nền kinh tế nhỏ hơn thường phải đối mặt với khả năng thương lượng bất đối xứng và các lựa chọn thay thế hạn chế, điều này có thể hạn chế quyền tự chủ chính sách của họ. Trong bối cảnh này, WTO có truyền thống đóng một vai trò quan trọng trong việc giúp tạo sân chơi bình đẳng bằng cách cung cấp một khuôn khổ đa phương dựa trên các quy tắc chung và các nguyên tắc tập thể.
Các kịch bản trong tương lai cho thương mại thế giới
Nhìn về phía trước, một số kịch bản xuất hiện. Các nước đang phát triển có nhiều thiệt hại nhất từ hệ thống thương mại đa phương suy yếu, nhưng họ có ít đòn bẩy nhất để thúc đẩy cải cách WTO. Hành động tập thể có thể củng cố vị thế của họ, nhưng lợi ích khác nhau giữa các nền kinh tế đang phát triển đã nhiều lần cản trở hành động thống nhất.
Đồng thời, các cân nhắc về an ninh quốc gia và địa chính trị hiện nay đang vững chắc trong chính sách thương mại. Sự thay đổi này sẽ ảnh hưởng đến cách thức và liệu thương mại có thể tiếp tục đóng vai trò như một công cụ để phát triển hay không. Chuỗi cung ứng trong các lĩnh vực quan trọng như thực phẩm, năng lượng, khoáng sản quan trọng và chất bán dẫn, có thể ngày càng hoạt động như „câu lạc bộ“, nơi khả năng thâm nhập được xác định không phải bởi lợi thế so sánh mà bởi sự liên kết chiến lược.
Một trong những thế mạnh chủ yếu của WTO là vai trò là một nhà hoạch định quy tắc toàn diện, cung cấp cho các nền kinh tế nhỏ hơn khả năng dự đoán và bảo vệ chống lại các kết quả dựa trên quyền lực. Trong trường hợp không có quy tắc đa phương hiệu quả, các chuẩn mực thương mại mới cho nền kinh tế kỹ thuật số và xanh có nguy cơ xuất hiện nếu không xem xét đầy đủ lợi ích của các nước đang phát triển.
Trong một thế giới ngày càng được định hình bởi sự cạnh tranh về an ninh và địa chính trị, thương mại đã trở nên phụ thuộc vào các mục tiêu chiến lược rộng lớn hơn. Sự thay đổi này có ý nghĩa sâu sắc đối với sự phát triển và khả năng của các nước đang phát triển trong việc sử dụng thương mại quốc tế để cải thiện mức sống. Liệu một hệ thống phân mảnh có thể được dung hòa với tăng trưởng bao trùm hay không sẽ phụ thuộc vào các lựa chọn của các chính phủ trong những năm tới, cả trong và ngoài WTO. Thách thức không còn chỉ đơn giản là cải cách hệ thống thương mại đa phương, mà là đảm bảo rằng nó vẫn phù hợp trong một nền kinh tế toàn cầu ngày càng bị ảnh hưởng bởi các cân nhắc địa chính trị và an ninh quốc gia.
***
* Luz Maria de la Mora là Giám đốc Bộ phận Thương mại Quốc tế và Hàng hóa Thương mại và Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNCTAD)
KIM THEM DO 