Kim Them Do

Kapitel 9 Zusammenfassung und Schlussfolgerung

Tóm tắt: Chương IX là phần cuối của công trỉnh nghiên cứu. Sau khi tóm tắt nội dung của từng chương, Chuơng IX kết luận là tình trạng hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm soát kinh tế còn rông mở và cần nhiều nỗ lực hơn của nhiều quốc gia. Thuyết hợp tác qua hình thức mạng lưới mở ra một khảo hương mới rất cần thiết nhưng không phải là một lý tưởng để giải quyết tất cả các vấn đề tranh chấp càng ngày càng phức tạp.

Thực tế hiện nay cho thấy là chủ thuyết đa phương khó đạt đồng thuận trong khi đàm phán song phương là một giải pháp thiết thực và khả thi, nhưng không đáp ừng nhu cầu cho khu vực. Các tổ chức quốc tế ICN, OECD, UNCTAD, IMF, WB, tùy theo chức năng riêng biệt, cũng cần phải cải cách triệt để cho phù hợp với các biến động của tình hình, nhất là không thể bỏ quên các quốc gia nghèo. Các chủ thuyết trong bang giao kinh tế cần phối hợp trong một cấu trúc mới. Global Governane Structure là một tiền trình cần theo dõi và bồ sung cho phù hợp hơn.

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Ausgangspunkt der Untersuchung war die These, dass eine effektive Fusionskontrolle auf globaler Ebene nur mit Hilfe globaler Netzwerke gewährleistet werden kann. Aus dieser Sicht nähme die Gestaltungschance für eine internationale Fusionskontrollpolitik im Rahmen der Global-Governance-Struktur zu. Mit der zunehmenden Erwartung in Bezug auf die Problemlösungsfähigkeit und das Regulierungspotential der Netzwerkkoordination hat die Staatengemeinschaft diese Chance aufgegriffen und wird aller Voraussicht nach die Netzwerklösung als Mittel der internationalen Kooperation favorisieren. Um diese Ausgangsthese zu verifizieren, hat sich die hier vorliegende Arbeit zum Ziel gesetzt, das neue globale Netzwerk der Wettbewerbsbehörden, das ICN, als Beispiel zu untersuchen.

In Kapitel 3 wurden die Theorien der Internationalen Beziehungen als Untersuchungskonzept thematisiert. Im Zuge der Analyse der verschiedenen Konzeptionen hat sich erwiesen, dass der Realismus und der Neorealismus nicht dazu geeignet sind, die Entwicklung der internationalen Kooperation im Bereich der globalen und grenzüberschreitenden Fusionskontrollpolitik zu erfassen. Beide Positionen gehen davon aus, dass Nationalstaaten sich auf Basis ihrer Interessen durchsetzen, wenn es um Fragen der Souveränität und des Machterhalts geht. Im Gegensatz dazu analysiert der Institutionalismus die Dynamik der internationalen Zusammenarbeit.

Nach dieser Ansicht ist eine verstärkte Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen durchaus möglich. Alle Politikfelder können daher einbezogen werden, wenn staatliche und gesellschaftliche Interessen bei der Implementierung der Zusammenarbeit berücksichtigt und durchgesetzt werden können.

In institutioneller Hinsicht werden zwei Formen der internationalen Kooperation (Regime und Netzwerk) diskutiert. Die Bedeutung der Regime im Hinblick auf die Bemühungen bei der hier gesuchten Lösungsfindung erweist sich jedoch als eher marginal. Damit ist der Weg zu einer Annahme der Netzwerktheorie geöffnet. In theoretischer Hinsicht ist dies sehr bedeutsam, weil dieses Konzept im Rahmen der Global-Governance-Theorie vermittelt wird. Die neue Qualität der internationalen Kooperation und Koordination für eine Sachlösung ergibt sich also aus dem Zusammenwirken verschiedener Akteure aus vielen Teilen der Welt.

In Kapitel 4 wurde die Problemstellung für eine internationale Kooperation im Bereich der Fusionskontrolle vorgestellt. Anschließend wurden die Motive der Fusionsaktivitäten der Großunternehmen thematisiert. Globalisierung, Deregulierung und Liberalisierung wurden im Kontext der internationalen Wettbewerbspolitik vorgestellt. Als Antriebskräfte der globalen Fusionsgeschäfte wurden wirtschaftliche Vorteile genannt. Dabei sind die gesunkenen  Kosten für die internationalen Transaktionen und die strukturellen Veränderungen im unternehmerischen Umfeld ein Beispiel.

Die Nutzung von Vorteilen ist für viele fusionierte Unternehmen jedoch auch mit Nachteilen verbunden. So sind eine umfassende Kontrolle und eine einheitliche Kultur für ein globales Unternehmen nicht möglich. Die Fusionspraxis der Unternehmen bringt weitreichende Implikationen für staatspolitisches Handeln mit sich. Die Auswirkungen der globalen und grenzüberschreitenden Fusionen sind so drastisch, dass Änderungen der geltenden Rahmenbedingungen für nationale Wettbewerbs-, Regulierungs- und Gesellschaftspolitik vorgenommen werden müssen. Diese notwendigen Anpassungen haben zur Folge, dass die staatliche Handlungs- und Kontrollfähigkeit an Gewicht verloren hat.

Angesichts der beschriebenen Situation wurden in Kapitel 5 die Lösungsansätze bezüglich der Fusionskontrolle untersucht. Zunächst wurde die unilaterale Lösung als Beispiel dargestellt und die Rechtsanwendung auf Basis des extraterritorialen Prinzips erwogen. Diese Praxis hat eine abschreckende Wirkung auf die Unternehmen erzeugt, und sie hat auch Grenzen bezüglich ihrer Anwendung. Die Analyse hat ergeben, dass die Fusionskontrollpraxis aus dieser unilateralen Sicht die Kooperationsbereitschaft der beteiligten Länder bislang unzureichend berücksichtigt hat. Informationsbeschaffung, Konsultationen und die Implementierung der behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen im Ausland haben ohne die Mitwirkung der ausländischen Partner keine Aussicht auf Erfolg. Hier greift als kooperativer Ansatz zur Lösung das Feld bilateraler Vereinbarungen.

Aus diesem Grund wurde der Verlauf der bisherigen bilateralen Kooperationen diskutiert. Die Praxis hat gezeigt, dass die Kooperationsabkommen recht gut funktioniert haben. Auf diese Weise sind die Probleme, die sich aus der Umsetzung des unilateralen Prinzips ergeben, teilweise gelöst worden. Die Grenze dieser Lösung ist aber auch sichtbar geworden. Der Grund dafür liegt darin, dass die Zielsetzungen der Wettbewerbspolitik und der Anwendung des Wettbewerbsrechts im Konfliktfall immer noch unterschiedlich sind. Eine gemeinsame Wettbewerbskultur befindet sich noch am Anfang. Eine verlässliche Lösung kann aus der bilateralen Kooperations- und Koordinationsstrategie also nicht geschaffen werden, zumindest solange keine Einigung über die nationalen Interessen und über das Materialrecht gefunden werde kann.

Entscheidend ist hier, dass die unterschiedlichen Voraussetzungen im Vorverfahren als Haupthindernis für eine erfolgreiche Zusammenarbeit anzusehen sind. Für den Aufbau der Fusionskontrolle auf globaler Ebene wird die Notwendigkeit einer internationalen Rahmenordnung daher schon seit langem erkannt. Auf dieser Basis wurde der multilaterale Lösungsansatz geprüft. Die historische Entwicklung der Zusammenarbeit wurde erörtert und die Zusammenarbeit in der OECD und UNCTAD kritisch betrachtet. Ergebnis dieses Überblicks war, dass diese Arbeitsleistungen in der Form von Empfehlungen keine Rechtsbindungswirkung erzeugen konnten. Sie können höchstens als Grundstein für die Weiterentwicklung dienen, bieten aber keine vollwirksame Lösung in der Praxis an.

Zuletzt wurde das Mindestharmonisierungsprinzip als Lösungsansatz dargestellt, bei dem es eher um ein akademisches Forschungsprojekt geht. Ziel ist es, die internationale Wettbewerbspolitik unter dem Dach der WTO zu integrieren. Der Draft International Antitrust Code ist aus heutiger Sicht vor allem eine Referenz für die Zukunft, wie die kritische Analyse der Arbeit ergeben hat. Insgesamt lässt sich feststellen, dass keins der bisherigen Modelle eine wirksame Lösung für die internationale Fusionskontrolle darstellt.

Kapitel 6 beschäftigte sich mit der Frage, ob eine Perspektive der inter-nationalen Kooperation in diesem Bereich trotz aller untauglichen Versuche noch denkbar ist. Wie schon nachgewiesen wurde, kann die zukünftige Lösung in der parallelen Stärkung der Bereiche der Standarisierung und des formellen Verfahrens liegen. Dabei geht es vor allem um eine Projektierung, also um die Frage, inwieweit Regeln und Verfahren herausgebildet werden können.

Die theoretische Diskussion über Möglichkeiten und Grenzen der Standardisierung haben gezeigt, dass die bilaterale Lösung recht gut geeignet ist. Es wurde her-ausgefunden, dass die Regelungslücken und Regulierungskonflikte minimiert werden können, wenn ein Konsens über die Standardisierung der formellen Vorverfahren gefunden werden kann.

Dabei wurden die Grundsätze der Konvergenz, das Inländerprinzip, die Frage der Anwendung ausländischen Wettbewerbsrecht im Inland und die Vereinfachung und Vereinheitlichung der Anmeldeverfahren bei den verschiedenen Behörden diskutiert. Die gründliche Erwägung der politischen Machbarkeit hat ergeben, dass der Weg zu einer Internationalisierung der globalen Fusionskontrolle mit Hilfe der Standardisierung der formellen Rechte eröffnet werden kann. Um diesen Lösungsvorschlag zu implementieren, muss der Frage nach der institutionellen Absicherung nachgegangen werden.

Ziel von Kapitel 7 ist zu klären, ob und wie die Projektarbeit umgesetzt werden kann. Dabei geht es um die empirische Überprüfung der Rolle des globalen Netzwerks ICN. Die Hauptfrage ist, ob das jüngst geschaffene Netzwerk der Wettbewerbsbehörden in der Lage ist, die neuen Regelungsmodelle durchzusetzen und wirksam zu koordinieren.

Die Ergebnisse der Analyse sind noch komplexer als ursprünglich angenommen. Es kann nur teilweise bestätigt werden, dass das ICN einen Beitrag zur Sachlösung geleistet hat, wenn es sich dabei um einen Ressourcentransfer handelt. Es hat bei der erfolgreichen Bildung und Entwicklung des Mindeststandards als anerkannter Norm mitgewirkt und seine Mitglieder ebenso zur Normenanpassung wie zur -einhaltung hin beeinflusst. Der vom ICN herausgearbeitete code of best practices ist auf globaler Ebene ohne bindende Rechtswirkung entstanden. Die zu erwartende Verbreitung der Standards ist dabei nur ein Faktor unter anderen.

Die Umsetzung der Sachlösung der internationalen Fusionskontrolle ist immer vom jeweiligen Staat und der Gesellschaft abhängig. Das ICN hat keinen Einfluss auf die weiteren Entwicklungen in der nationalen Politik. Aus verschiedenen Beurteilungsmaßstäben über Legitimationsgrundlagen ergab sich letztendlich, dass eine Legitimationsbasis für die Arbeitsleistung des ICN nicht hinreichend begründet werden kann. Ein Erfolg kann insgesamt nur zum Teil bescheinigt werden. Die Gestaltungsmöglichkeit des ICN als globales Netzwerk ist aus der hier dargestellten Analyse sehr begrenzt. Aus diesem Grund kann die Staatengemeinschaft das ICN nicht als Akteur für eine Lösung favorisieren, da die Verhandelbarkeit der Problematik insoweit nicht besteht.

Für die empirische Untersuchung ergibt sich daraus die Möglichkeit einer Anmerkung im Rahmen der theoretischen Debatte. Es handelt sich um eine kritische Überlegung zur Netzwerktheorie im Rahmen der Theorie der Inter-nationalen Beziehungen. Dabei wurden die kritischen Auffassungen verschiedener Lehren (Theorie des Neorealismus, des Neogramcisamismus und des Sozialkonstruktivismus) dargestellt. Diese kritische Anmerkung ist zu dem Ergebnis gekommen, dass die Netzwerktheorie in vielerlei Hinsicht noch ergänzungsbedürftig ist. Für die Weiterentwicklung der Netzwerktheorie im Rahmen des Global-Governance-Systems bleibt daher noch vieles offen.

Wie wird die Entwicklung der internationalen Kooperation und Koordination im Bereich der globalen und grenzüberschreitenden Fusionskontrolle weitergehen? Eine Gesamtbetrachtung der Prozesse fällt im Hinblick auf die politische Machbarkeit ambivalent aus. Als Perspektive einer internationalen Kooperationspolitik der Fusionskontrolle lässt sich folgende These zusammenfassen:

Die aktuelle Situation der internationalen Kooperation und Koordinationspolitik bleibt sowohl aus wissenschaftlicher als auch aus politischer Sicht unbefriedigend, solange eine vollwirksame Lösung für globale und grenzüberschreitende Fusionen nicht vorhanden ist.

Die internationale Zusammenarbeit bei der Suche nach einer Lösung ist immer noch offen. Die hier dargestellten Lösungsansätze können sich nicht gegenseitig ausschließen, wohl aber einander ergänzen. Daher ist eine ständige und parallele Verfolgung der Weiterentwicklung aller Lösungsalternativen geboten. Aus heutiger Sicht ist es unbedingt erforderlich, die Zusammenarbeit zu verbessern, damit die Regulierungskonflikte minimiert werden können. Mit den Lernbeziehungen und dem Austausch der best practices kann das Verständnis für den Aufbau einer globalen Politik wachsen.

Die Internationalisierung der Wettbewerbspolitik ist kein abgeschlossener Prozess. Von daher muss die Zusammenarbeit behutsam und langsam von Statten gehen. Eine globale Vollharmonisierung der Wettbewerbspolitik und des Wettbewerbsrechts ist wünschenswert, aber zumindest kurz- und mittelfristig nicht machbar.

In der Fusionskontrolle ist die Vereinheitlichung von Anmeldeformularen und Fristen schon ausreichend, da der Bedarf nach der Vereinheitlichung des materiellen Rechts sehr gering ist. Eine Teilharmonisierung kann in der Festlegung der Standardisierung formeller Verfahren liegen. Rechtskonflikte im Rahmen von bilateralen Beziehungen können allerdings auch weiterhin entstehen. Der Nationalstaat ist immer noch ein Hauptakteur nicht nur bei der Suche nach einer geeigneten Lösung, sondern auch bei ihrer Implementierung.

Die bilaterale Lösung bleibt so immer noch die zweitbeste Lösung. Die Gestaltungschance für eine positive Weiterentwicklung ist vorhanden, wie die Diskussion über eine mögliche künftige Zusammenarbeit von WTO und ICN in Bezug auf Fusionskontrollen gezeigt hat. Die Entwicklungen des WTO-Systems und des ICN-Systems verlaufen derzeit noch parallel. Die Frage ist, ob beide bereit sind, diese Problemlage gemeinsam zu identifizieren und zu lösen. Aber das ist immer noch eine Wunschvorstellung.

Was die Erwartung über die Netzwerkbeteiligung im Rahmen der Global-Governance-Struktur angeht, lässt sich schließlich sagen, dass das Zusammenwirken der verschiedenen Akteure beim Entscheidungsfindungsprozess als ein Gewinn für die internationale Kooperationspolitik angesehen werden kann.

Durch die Einbeziehung von Netzwerkakteuren bei der Suche nach Lösungen kann eine Ressourcenzusammenlegung zustande kommen. Insofern können Netzwerke im Rahmen der Global Governance einen begrenzten Beitrag zur Lösung leisten, sie können aber die Rolle des Nationalstaates nicht ersetzen, was die Umsetzung angeht.