Jeffrey Frankel
Đỗ Kim Thêm dịch
Tổng thống Mỹ Donald Trump đã gọi Hiệp định Hoa Kỳ – Mexico – Canada (USMCA), mà nó nối tiếp Hiệp định Thương mại Tự do Bắc Mỹ (NAFTA), là một “thỏa thuận vĩ đại độc đáo nhất từng được ký kết”. Thật ra, hiệp định này không tốt bằng Quan hệ Đối tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP), mà ông Trump cho Mỹ rút lui ngay sau khi ông nhậm chức, Hiệp định USMCA cũng không phải là tốt hơn một cách quá đặc biệt so với Hiệp định NAFTA mà nó thay thế.
Tổng thống Mỹ Donald Trump hành động như thể là ông đã tạo nên một chiến thắng lừng lẫy bằng cách thay thế cho Hiệp định NAFTA – được ông cho là “thỏa thuận thương mại tồi tệ nhất từng có” – với Hiệp định mới USMCA. Nhưng sự thật là, trong khi kết quả này tốt hơn là một sự kết thúc tự do mậu dịch ở Bắc Mỹ, Hiệp định USMCA không cải thiện qua việc duy trì hiện trạng.
Dĩ nhiên, đây là cách làm việc của ông Trump: ông đe dọa làm điều gì đó thảm khốc, mọi người cảm thấy nhẹ nhõm hơn khi mọi sự thể trở nên ít tồi tệ hơn một chút. Đó là những gì ông đã làm với Bắc Triều Tiên, khi ông thoá mạ nhà lãnh đạo của họ, Kim Jong-un, và đe dọa sẽ dùng “hoả công và cuồng nộ” cho Bắc Triều Tiên. So với cuộc xung đột về vũ khí hạt nhân, cuộc gặp gỡ của ông với ông Kim có vẻ như là một chiến thắng, mặc dù nó tạo ra ít tiến bộ trong thực tế.
Cách hiểu sai lầm của ông Trump về kết quả của cuộc họp đó là một tiêu chuẩn khác trong chiến thuật của ông Trump – vấn đề của một Bắc Triều Tiên có trang bị vũ khí hạt nhân mà ông đã khẳng định sai là đã “giải quyết” – Ông gọi Hiệp định USCMA là một thoả thuận vĩ đại độc đáo nhất từng được ký kết. Đối với ông Trump, tất cả việc mà Hiệp định NAFTA thực sự cần thiết là một cái tên mới – cái tên mà như Eswar Prasad chỉ ra, theo nghĩa đen đặt thay cho “Mỹ đầu tiên” – để cho phép ông giả vờ tạo cho những người ủng hộ tin rằng ông đã đạt được điều gì đó tích cực.
Để cho công bằng, cái tên gọi không phải là sự khác biệt duy nhất giữa Hiệp định USMCA và Hiệp định NAFTA. Bốn thay đổi đặc biệt đã thu hút sự chú ý.
Sự thay đổi đầu tiên là du nhập hai biện pháp liên quan đến ngành công nghiệp ô tô. Để tránh thuế, thỏa thuận yêu cầu 75% các mặt hàng của ô tô có nguồn gốc ở Bắc Mỹ – tăng từ 62,5% – để làm giảm nhập khẩu linh kiện từ châu Á. Thoả thuận cũng đòi hỏi vào năm 2023, 40-45% sản xuất do những công nhân được trả lương trung bình hơn 16 đô la một giờ, cao hơn mức lương của người Mễ.
Điều này sẽ mang lại một số lợi ích cho một số công nhân Mỹ trong ngành ô tô, nhưng gây tổn hại cho tất cả mọi người khác. Không chỉ người tiêu dùng sẽ phải đối mặt với chi phí cao hơn cho các ô tô; thậm chí sự gián đoạn của các chuỗi cung ứng có hiệu năng trong hiện tại có thể khiến ngành công nghiệp ô tô của Mỹ trở nên tệ hơn, vì nó làm suy yếu khả năng cạnh tranh quốc tế của xuất lượng ở Bắc Mỹ. Chi phí gia tăng đối với nhập lương thuộc về nguyên liệu bằng thép và nhôm do thuế quan của ông Trump (bỏ qua việc trả đũa của nước ngoài) chỉ làm trầm trọng thêm các vấn đề của công nghiệp. Các điều khoản về ô tô theo Hiệp định USMCA là một bước lùi so với Hiệp định NAFTA.
Sự thay đổi nổi bật thứ hai theo Hiệp định USMCA là các nhượng bộ trong nông nghiệp, đặc biệt là thỏa thuận của Canada để cho các nhà sản xuất Mỹ thâm nhập thị trường sữa tới mức 3,6%, trị giá khoảng 70 triệu đô la. Sự thay đổi này đáng chú ý vì cả Mỹ và Canada từ lâu đã bảo vệ nông dân chăn nuôi bò sữa khỏi sự cạnh tranh, thậm chí còn nhiều hơn trong khu vực còn lại của các ngành nông nghiệp của họ. Hiện nay, các nhà sản xuất sữa của Mỹ sẽ được hưởng một số lợi ích, với cái giá mà các nhà sản xuất sữa của Canada phải trả. Lợi cho Mỹ càng nhiều thì càng tốt.
Nhưng khoản tương nhượng này, tương đương với khoảng 0,00003% trong tổng giá trị xuất khẩu của Mỹ, nó sẽ không có tác động rõ rệt nào đối với việc quân bình thương mại của Mỹ. Ộng Trump không thể tuyên bố một cách trung thực đó là một chiến thắng liên quan đến hiện trạng mà ông thừa hưởng – ngay cả đối với những người theo phái trọng thương và ủng hộ ông. Trên thực tế, Barack Obama, người tiền nhiệm của ông Trump, đã điều động việc giành quyền tương nhượng về sữa tương tự như vậy từ Canada vào năm 2015 như một phần của Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương, Hiệp định mà ông Trump cho Mỹ rút khỏi ngay khi ông nhậm chức.
Nhìn chung, thậm chí nếu nhìn từ quan điểm trọng thương hẹp hòi, thì TPP sẽ tốt hơn so với Hiệp định USMCA. Tóm lại, trong các cuộc đàm phán của Hiệp định USMCA, Hoa Kỳ đã đồng ý cho Canada gia tăng việc thâm nhập thị trường sữa của Mỹ, cũng như trong hai khu vực nông nghiệp được bảo vệ cao nhất: đó là đậu phụng (và sản phẩm chế biến từ đậu phụng) và đường (kể cả các sản phẩm có chứa đường). Quan trọng hơn, theo TPP, chín quốc gia khác thuộc vùng Vành cung Thái Bình Dương (như Việt Nam) sẽ giảm rào cản quan trọng đối với các xuất khẩu của Mỹ.
Đặc điểm thứ ba của Hiệp định USMCA đã thu hút sự chú ý nhất liên quan đến các cơ chế giải quyết tranh chấp. Hoa Kỳ và Canada đã đồng ý hủy bỏ cách giải quyết tranh chấp cho nhà đầu tư và nhà nước, mà nhiều người đã chỉ trích vì đã cho phép các tập đoàn có nhiều quyền lực trong các cuộc đàm phán quốc tế, mà về mặt lý thuyết, họ có thể gia tăng các lợi ích của họ để gây sự tổn hại, thí dụ như là cho sức khỏe hoặc môi trường.
Tuy nhiên, Hoa Kỳ đã đồng ý giữ thủ tục theo “Chương 19” của NAFTA để giải quyết các tranh chấp thương mại khác. Sự nhượng bộ này có vẻ đáng ngạc nhiên, bởi vì các nhà đàm phán của chính quyền Trump mong rằng, người Mỹ được chỉ định làm công tố viên, thẩm phán và bồi thẩm đoàn trong các vụ kiện chống bán phá giá và điều chỉnh thuế quan. Nhưng Canada sẽ không bao giờ chấp nhận phương sách một chiều như vậy, và đúng như vậy – đó là một kết quả tốt.
Sự thay đổi đáng chú ý thứ tư trong Hiệp định USMCA là du nhập một điều khoản tái duyệt xét gia hạn. Ban đầu, chính quyền ông Trump đòi hỏi điều khoản thỏa thuận mới phải được gia hạn sau mỗi 5 năm, với việc kết thúc là lựa chọn mặc định – một đòi hỏi cực đoan sẽ làm tê liệt thương thảo. Tình trạng bất trắc thường xuyên về sự tồn tại của thỏa thuận sẽ làm giảm khả năng hoạch định cho các doanh nghiệp. Canada sẽ không bao giờ đồng ý với yêu cầu này.
Điều may mắn là Mỹ đã chịu lùi bước. Nhưng việc này đã bảo đảm một điều khoản ít nghiêm ngặt hơn: Hiệp định USMCA phải được tái tục, gia hạn 16 năm một lần. Người ta hy vọng rằng các việc tái duyệt xét trong tương lai sẽ diễn ra vào những thời điểm khi các nhà lãnh đạo thuần lý hơn sẽ đảm trách, và có lẽ họ sẽ loại bỏ các điều khoản tái duyệt xét.
Hiệp định USMCA bao gồm nhiều điều khoản khác mà nó sẽ mất thời gian để đánh giá. Đó là một điều khoản để tăng cường bảo vệ công nhân, mặc dù có ít phạm vi bảo vệ hơn trong TPP. Cũng nên nhớ lại rằng, TPP có những điều khoản cho nền kinh tế kỹ thuật số và mở rộng quyền sở hữu trí tuệ trong các lĩnh vực như dữ liệu bản quyền và sinh học – làm cho các tập đoàn Mỹ thắng và các nhà chống toàn cầu hóa thất bại.
Cuối cùng, Hiệp định NAFTA được đổi tên là một bước đi theo hướng TPP mà ông Trump đã thoá mạ. Hiệp định USMCA không tốt như TPP, cũng không phải là một cải tiến toàn diện hơn Hiệp định NAFTA. Nhưng nó tốt hơn so với việc nổ tung thương mại ở Bắc Mỹ.
***
Tác giả Jeffrey Frankel là Giáo sư Trường Công quyền học Kennedy của Đại học Harvard, cựu thành viên của Hội đồng Cố vấn Kinh tế của Tổng thống Bill Clinton, Nghiên cứu viên tại US National Bureau of Economic Research, Thành viên của Business Cycle Dating Committee.
Nguyên tác: The New and Not Improved NAFTA.
* Tựa đề bản dịch là của người dịch.
Bài liên quan của dịch giả: Bad Problem Getting Worse: Regional Trade Agreement and the Future of the Multilateral Framework on Competition Policy and Law
KIM THEM DO 