Ngaire Woods
Đỗ Kim Thêm dịch
Sau nhiều thập niên phục vụ như là cột trụ chính cho một trật tự toàn cầu dựa trên các luật lệ, trong thời của Tổng thống Donald Trump, Hoa Kỳ đang cố thu phục dân chúng bằng một nghị trình “ưu tiên cho nước Mỹ” nhằm ca tụng về một tinh thần dân tộc theo quan điểm kinh tế hẹp hòi và bất tín nhiệm các định chế và hiệp định quốc tế. Tuy nhiên, một loại mô hình mới về hợp tác quốc tế có thể đang thành hình – một khuôn mẫu đang hoạt động xung quanh ông Trump.
Chắc chắn một điều là khi chính quyền của ông Trump tiếp tục bác bỏ các mô hình hợp tác đã thành hình từ lâu, mối nguy cơ về sự ổn định toàn cầu ngày càng trở nên nghiêm trọng. Lấy ví dụ như tại cuộc họp thường niên của Diễn đàn Kinh tế Thế giới ở Davos hồi tháng trước, Steven Mnukuch, Bộ trưởng Bộ Tài chính Mỹ, đã nói về vai trò tích cực của đồng đô la yếu hơn như là một cách để thúc đẩy cho thương mại của Mỹ.
Đối với một quốc gia dựa vào nhu cầu của nước ngoài do các đồng đô la mạnh và công khố để tài trợ cho việc thâm hụt đang ngày càng nhiều, thì đây là một viễn cảnh quá liều lĩnh. Hơn nữa, nó đạt tới một sự phản bội của các lời cam kết lâu dài của Hoa Kỳ để duy trì một hệ thống tiền tệ dựa trên các luật lệ mà nó không khuyến khích cho việc phá giá tiền tệ đang cạnh tranh.
Rex Tillerson, Ngoại trưởng Hoa Kỳ, đã tán dương sự hồi sinh của học thuyết Monroe trong chính sách đối ngoại – một khái niệm vào thế kỷ XIX để khẳng định về ưu thế của Mỹ ở Tây Bán cầu nhằm mục đích ngăn chặn các đối thủ cạnh tranh ở châu Âu – tại Trung và Nam Mỹ để kiềm chế ảnh hưởng của Trung Quốc đang ngày càng gia tăng. Hồi tưởng của Tillerson về một khái niệm vào năm 1823 đã không được phía nam của biên giới quan tâm chia sẻ, nơi có một nhà bình luận tại Mexico đã chỉ ra rằng, học thuyết Monroe là “nhằm biện minh cho các can thiệp của ngoại bang” và nơi mà sự tham gia ngày càng tăng của Trung Quốc được coi như là một đối trọng với Hoa Kỳ.
Chính quyền của ông Trump cũng đã công bố một chính sách về hạt nhân mới và hung hãn hơn. Trong việc tái duyệt xét về cơ sở hạt nhân, ông đã đề xuất sử dụng các cuộc tấn công bằng vũ khí hạt nhân để đối phó với các mối đe dọa không phải là do vũ khí hạt nhân và triển khai các thiết bị hạt nhân mới có hiệu năng thấp do tàu ngầm cung cấp, một loại bom có sức công phá tương đương với những quả bom đã phá hủy Hiroshima và Nagasaki vào năm 1945. Theo như lời của James Mattis, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, chính sách này nhằm thuyết phục các đối thủ rằng “trong việc sử dụng vũ khí hạt nhân, họ không đạt được gì và thua thiệt mọi thứ” – rốt cuộc là một sự đảo ngược về vai trò lãnh đạo Hoa Kỳ từ 40 năm nay trong việc giảm các kho chứa hạt nhân và khuyến khích việc không phổ biến các loại vũ khí hạt nhân.
Không có gì ngạc nhiên khi các nước khác mất đi nhanh chóng về niềm tin nơi nước Mỹ như là một đối tác lâu dài và thành một nhà lãnh đạo mà họ ít đáng tin cậy. Theo một cuộc thăm dò của Viện Gallup trong 134 quốc gia, niềm tin nơi sự lãnh đạo của Hoa Kỳ đã giảm mức trung bình từ 48% trong năm 2016 xuống còn 30% trong năm 2018, giảm mạnh đến 40 điểm hay nhiều hơn nửa là ở Canada, Bồ Đào Nha, Bỉ và Na Uy. Trong khi đó, việc không đồng tình cho vai trò lãnh đạo của Hoa Kỳ đã tăng lên 15 điểm, đạt mức trung bình là 43%, so với 36% dành cho Nga, 30% dành cho Trung Quốc và 25% dành cho Đức.
Khi niềm tin vào sự lãnh đạo quốc tế của Mỹ suy sụp, thì cam kết về hợp tác của các quốc gia – cuối cùng là có thể hướng tới một cuộc chạy đua về kinh tế xuống tận đáy hoặc thậm chí còn là một cuộc xung đột đầy bạo lực. Xét cho cùng, một đất nước không có khả năng tuân thủ các luật lệ, nếu họ không tin rằng các đối thủ của mình cũng sẽ làm như vậy. Lấy ví dụ như Nhật Bản sẽ có nhiều khả năng kiềm hãm việc phá giá mức giá hối suất nếu Nhật cũng tin rằng Hoa Kỳ cũng sẽ kiềm chế như vậy.
Tất nhiên, một số các lời tuyên bố của chính quyền ông Trump có thể chỉ xem ra như là khoác lác. Vào những năm đầu của thập niên 1980, trong nhiệm kỳ tổng thống đầu tiên, Ronald Reagan cũng đặt vấn đề về trật tự tiền tệ quốc tế; ông đã đưa ra một đường lối khắc khe hơn về châu Mỹ La tinh và bày tỏ nghi ngờ về việc răn đe bằng vũ khí hạt nhân (ông dành ưu tiên trong ý tưởng chiếm ưu thế về vũ khí hạt nhân). Nhưng đến nhiệm kỳ thứ hai, Reagan đã chấp nhận sự hợp tác quốc tế.
Tuy nhiên, vào thời điểm đó, về mặt hình thức, sự lãnh đạo của Hoa Kỳ hầu như được bảo đảm, đứng trước tình trạng là chỉ có một siêu cường toàn cầu khác, đó là Liên Xô, mà nước này cũng đang trong lúc suy tàn. Nhưng tình trạng đó không phải là trường hợp hiện nay. Nhưng điều đó không có nghĩa là việc hợp tác quốc tế là thất bại.
Trong cuốn sách xuất bản vào năm 1984 mang tựa đề là After Hegemony, Sau Thời kỳ Quyền Độc bá, Robert Keohane, một học giả người Mỹ, đã lập luận rằng, hợp tác quốc tế có thể tiếp tục, thậm chí không có sự chế ngự toàn cầu của nước Mỹ. Nhận thức chính của Keohane là việc thành lập các định chế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Tổ chức Y tế Thế giới và thậm chí cả các định chế tương tự như G20 có thể đòi hỏi có một nhà lãnh đạo rõ ràng, nhưng không có đòi hỏi rõ về vấn đề điều hành hoạt động cho các tổ chức này.
Thật vậy, nhờ các định chế như vậy, mà hiện nay gánh nặng của vai trò lãnh đạo đã nhẹ hơn. Nếu các chính phủ cố tìm cách hưởng lợi từ trong các hệ thống dựa trên các luật lệ, chẳng hạn như điều hành hệ thống thương mại toàn cầu, họ có thể làm được như thế thông qua các định chế đa phương hiện có. Điều này cho phép có một loạt các thu xếp với nhiều dị biệt của các chính phủ để đảm nhận vai trò lãnh đạo trong các lĩnh vực khác nhau.
Vào tháng Giêng năm 2017, sau khi ông Trump thông báo rằng Hoa Kỳ đã rút khỏi Hiệp định Hợp tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP) – sáng kiến đầy tham vọng do Mỹ lãnh đạo để tạo ra một khối lượng đầu tư và thương mại quy mô bao gồm 12 quốc gia trong vành cung Thái Bình Dương – nhiều người cho rằng những ngày tàn của TPP đã gần kề. Nhưng một năm sau, 11 quốc gia còn lại tuyên bố rằng họ sẽ đang thăng tiến, dựa trên cái gọi là Thỏa thuận Toàn diện và Tiến bộ cho TPP (The Comprehensive and Progressive Agreement for the TPP).
Cũng tương tự như vậy, hồi tháng 6 vừa qua, sau khi ông Trump công bố rằng Mỹ sẽ rút khỏi hiệp định về khí hậu ở Paris, nhiều nhà quan sát lo sợ về điều tồi tệ nhất. Vào cuối năm ngoái, mọi nước trên thế giới đã trở thành các quốc gia kết ước thỏa thuận này. Hơn nữa, 15 tiểu bang của nước Mỹ đã thành lập Liên minh Hoa Kỳ về Khí hậu, họ cam kết duy trì các mục tiêu của Hiệp định Paris.
Cuối cùng, việc tìm hiểu công khai của ông Trump về khối NATO, liên minh an ninh do Hoa Kỳ lãnh đạo, đã thúc đẩy châu Âu tiến hành kế hoạch an ninh chung cho riêng họ. Lo sợ rằng có thể bị loại trừ, giờ đây Mỹ đã phản đối những động thái này.
Điều đó không gây ngạc nhiên. Hiện nay, hình thức hợp tác quốc tế đang bắt đầu nổi lên các lời hứa hẹn phản ánh nhiều quan điểm và lợi ích khác nhau, với việc các quốc gia điều chỉnh các chính sách của họ dựa trên nhiều loại cân nhắc quốc tế, không chỉ là những ưu tiên và lợi ích của Hoa Kỳ. Kết quả có thể là các liên minh hợp tác mới cùng với các định chế toàn cầu được cải thiện. Đối với Mỹ, chính quyền của ông Trump cũng có thể thấy rõ rằng “ưu tiên cho nước Mỹ ” thực sự có nghĩa là “nước Mỹ bị cô lập”.
***
Phụ chú của người dịch:
After Hegemony là một danh tác của Robert O. Koehane bàn về ba điều kiện cơ bản tạo nên vai trò thống trị của Mỹ trong thời kỳ hậu chiến, một là một hệ thống tiền tệ quốc tế ổn định, hai là các luật lệ cho một thị trường tự do mậu dịch quốc tế và ba là quyền thâm nhập và khai thác thị trường dầu hoả với giả cả ổn định.
Thực tế cho thấy là sau những biến động tiền tệ vào những năm 1971 và 1973, hệ thống tiền tệ quốc tế theo Hiệp ước Brettons Woods không còn ổn định. Hệ thống tự do mậu dịch quốc tế, một mục tiêu lý tưởng mà tổ chức GATT theo đuổi, đã không đạt đuợc; ngược lại, Mỹ, châu Âu và Nhật Bản, qua nhiều hình thức bảo hộ khác nhau, còn vi phạm luật lệ nặng nề. Dù ảnh hưởng của các doanh nghiệp khai thác dầu hoả của Mỹ tại các thị trường Trung Đông và chính quyền Mỹ tại các quốc gia thuộc khối Á Rập là cực kỳ sâu đậm, nhưng trong những năm đầu của thập niên 1970, Mỹ đã không thể tạo áp lực để duy trì một hệ thống giá cả ổn định. Ngay cả Cơ quan Năng lượng Quốc tế, được Mỹ tác động thành lập vào năm 1974, nhằm mục đích phối hợp các biện pháp chung cho một chính sách năng lượng quốc tế, cũng không ngăn chận các cuộc khủng hoảng.
Từ giữa thập niên 1970, vai trò độc quyền bá chủ của Mỹ đã giảm đi vì hai lý do chính là việc tham chiến tại Việt Nam và tình trạng lạm phát, cả hai gây gánh nặng về kinh tế nội địa và uy tín ngoại giao cho Mỹ. Nhưng tình hình an ninh tại châu Âu hoàn toàn tùy thuộc vào tiềm năng quân sự và ý chí lãnh đạo của Mỹ và các quốc gia dân chủ phương Tây. Khủng hoảng trong xung đột Đông-Tây có phần nào chuyển dạng thành khủng hoảng Bắc-Nam, một tình trạng tương phản về quyền lợi giửa hai khối quốc gia giàu và nghèo cũng như hai khối quốc gia sản xuất dầu hoả và Tây Âu, Bắc Mỹ và Nhật Bản. Dù tình trạng đối đầu này không thể kéo dài, nhưng những dị biệt ý thức hệ giửa hai khối NATO và Đông Âu vẫn còn tồn tại.
Robert O. Keohane kết luận là, dù quyền bá chủ của Mỹ suy yếu, nhưng trong chừng mực nhất định quyền này vẫn còn có ít nhiều và sự hợp tác quốc tế có thể biến dạng.
***
Ngaire Woods là Trưởng khoa sáng lập của Trường Bratvatnik chuyên về Khoa học Công Quyền, thuộc Đại học Oxford.
Nguyên tác: International Cooperation 2.0.
*Tựa đề bản dịch là của người dịch.
KIM THEM DO 