Nền dân chủ phủ quyết, các biện pháp kiểm soát và quân bình

The American Interest

Francis Fukuyama

Đỗ Kim Thêm dịch 

Kể từ đầu nhiệm kỳ tổng thống của Donald J. Trump, người Mỹ đang trải nghiệm đầy lo ngại về một chính phủ hiến định.

Các Bậc Quốc phụ đã định hình cho bản Hiến pháp Hoa Kỳ một cách chính xác để đối phó với trường hợp về một người nào đó giống như Donald Trump trở thành Tổng thống. Họ đã tinh thông lịch sử của nước Cộng hòa La mã và sự sụp đổ của nhà nước này, và họ hoài nghi về việc công luận dân chủ sẽ luôn chọn ra được những nhà lãnh đạo khôn ngoan và có trình độ. Hệ thống phức tạp về các biện pháp kiểm soát và quân bình tạo thành hệ thống của chúng ta được phác hoạ để ngăn chặn chế độ bạo chúa kiểu Caesarism, nghĩa là việc tập trung quá mức quyền lực trong bất kỳ một bộ phận nào của chính phủ.

Chúng ta nên nhớ lại Julius Caesar, người đã làm suy yếu nền Cộng Hòa một cách rõ ràng bởi vì ông là người nổi tiếng và có sức thu hút – một vị tướng đã chinh phục Gaul. Hệ thống phân quyền của Hoa Kỳ sẽ bảo vệ chống lại bạo quyền, thậm chí nếu nó làm chậm lại và giảm cơ hội cho hành động được phối hợp.

Donald Trump nhậm chức mà không biết ý nghĩa về việc hệ thống của Mỹ sẽ được hoạt động như thế nào. Dường như ông tin rằng ông có thể điều hành chính phủ Hoa Kỳ giống như công việc kinh doanh gia đình mình, tức là thông qua hàng loạt các lệnh hành pháp do một nhóm cố vấn của gia đình tin cậy thực hiện. Trump không hiểu tính ưu việt của Hiến pháp đối với Quốc hội và sự cần thiết phải đào luyện cho Quốc Hội nếu ông ta phải nhận được bất cứ điều gì đã được quyết định. Sự hiểu biết của ông về tinh thần trọng pháp chỉ giới hạn trong việc biết cách sử dụng luật để thúc đẩy lợi ích của mình, ví dụ như buộc các nhà thầu kiện ông nếu họ muốn nhận được khoản tiền phải trả. Nhưng ý tưởng cho rằng, ngay cả cơ quan hành pháp phải tuân thủ luật pháp cũng là chuyện lạ đối với ông. Do đó, ông đã giải nhiệm James William thuộc cơ quan FBI đang theo đuổi cuộc điều tra về mối liên hệ trong chiến dịch tranh cử của ông với Nga và niềm tin rõ ràng của ông rằng Jeff Sessions, Viên Tổng Công tố, nên làm việc để bảo vệ ông khỏi các vụ kiện tụng.

Giống như tất cả giới dân túy mới mang tinh thần dân tộc, họ đã xuất hiện trên khắp thế giới trong những năm gần đây, Trump đã tìm cách sử dụng tính chính thống dân chủ của mình, như là để làm mất uy tín cho bất kỳ thể chế nào cản trở quyền lực cá nhân của ông. Điều này bao gồm toàn bộ giới tình báo Hoa Kỳ (không miễn trừ Nga hoặc chính ông về hành vi sai trái), toàn bộ các phương tiện truyền thông dòng chính (giới mà ông nói là “kẻ thù của người Mỹ”), các thẩm phán đã giữ lệnh nhập cư của ông, và gần đây nhất là các Đảng viên Cộng hòa đã không thực hiện được kế hoạch của ông. Đôi khi chúng ta nói về một “cuốn cẩm nang của nhà độc tài” mà những người muốn làm nhà lãnh đạo độc tài sẽ noi theo. Không có loại cẩm nang này: các nhà lãnh đạo cá nhân không bắt đầu muốn mình trở thành độc đoán; họ chỉ đơn giản muốn tích lũy quyền lực cá nhân và được xem như là thành công, và quyền lực này đến một cách tự nhiên với họ để họ tấn công các định chế gây cản trở cho họ.

Về điểm này, chín tháng trong nhiệm kỳ tổng thống của ông, hệ thống kiểm soát và quân bình dường như hoạt động khá tốt: Tòa án tiếp tục chống lại các lệnh nhập cư tồi tệ do Toà Bạch Ốc soạn thảo; quan điểm của giới tình báo về nước Nga được chấp nhận rộng rãi, ngay cả bởi những Đảng viên Cộng hòa trong Quốc hội đã bỏ phiếu để hạn chế Tổng thống về vấn đề này; và các phương tiện truyền thông “đang thất bại” cải thiện hơn bao giờ hết bằng cách đem lại một đối trọng với chính quyền Trump. Các đề mục quan trọng trong chương trình nghị sự của Trump – hủy bỏ Đạo luật Chăm sóc Sức khoẻ với giá cả phải chăng, xây dựng bức tường biên giới, cải cách thuế và toàn bộ cơ sở hạ tầng khổng lồ – đã không được thực hiện do sự bất lực của Trump để thu hẹp các sự phân hoá sâu xa trong đa số đảng viên Cộng Hòa tại cả hai viện của Quốc Hội.

Tuy nhiên, trở ngại lớn nhất đối với nhiệm kỳ tổng thống của Trump là tình trạng thiếu kinh nghiệm của Trump, và nói thẳng là tinh thần sẵn sàng. Cuối cùng, các biện pháp kiểm soát thể chế trong một hệ thống chính trị cũng không giống như các rào cản thực tế trong hành động. Các việc kiểm soát này chỉ hoạt động trong một chừng mực mà những người dân tạo thành hệ thống đồng ý tuân theo việc kiểm soát, và để đổi lại, điều này là một chức năng của chính trị. Trump có thể đã ghi được một số thành công ban đầu to lớn nếu Trump đã được tín nhiệm một cách đầy đủ. Nếu ông bắt đầu nhiệm kỳ tổng thống của mình bằng cách phối hợp nỗ lực hợp tác để mở rộng lập luận chính trị của mình, ví dụ như bằng cách bắt đầu với một sáng kiến từ cơ sở hạ tầng rộng lớn, điều này có thể xảy ra. Ronald Reagan đã trở thành một tổng thống gây chuyển hoá một cách rõ nét bởi vì ông có thể cắt đứt các lập luận của đảng Dân chủ, làm việc với lãnh đạo đảng Dân chủ là Tip O’Neil để thông qua chương trình cắt giảm thuế của ông.

Thay vào đó, Trump đã làm điều ngược lại. Thay vì cố gắng thu phục những người trong số đa số người Mỹ không bỏ phiếu cho ông, Trump đã rút lui vào các liên minh chặt chẽ trong các tiểu bang theo Đảng Dân chủ, chỉ thu hút được những người bỏ Đảng. Những tháng đầu của nhiệm kỳ tổng thống của ông đã khiến ông phần lớn từ bỏ chương trình nghị sự dân túy của mình và nắm lấy cánh Tea Party của đảng ông. Thay vì bắt đầu với cơ sở hạ tầng, sáng kiến lập pháp lớn đầu tiên của ông là bãi bỏ Obamacare, một cái gì đó đe dọa lợi ích của những cử tri hạng nhì, đã trở thành những người ủng hộ chính vào tháng 11 năm ngoái. Kết quả là sự nổi tiếng của ông trong năm đầu tiên đã giảm đáng kể trong những tháng đầu nhiệm kỳ của ông xuống mức thấp nhất của bất kỳ vị tổng thống nào trong ký ức gần đây.

Những lý do cho hành vi tự làm hại mình này dường như nằm trong tính khí và nhân cách riêng của tổng thống. Nói chuyện trước đám đông ngưỡng mộ dường như là làm thoả mãn ông về một nhu cầu tâm lý sâu xa, ngay cả khi nó làm cản trở chương trình nghị sự dài hạn của ông. Nếu ông bị chỉ trích, bản năng đầu tiên của Trump là chống trả, càng cứng càng tốt, bất kể điều này có phục vụ cho các lợi ích lâu dài của ông hay không. Đất nước đang suýt quên mối quan hệ của mình với Nga khi ông bãi nhiệm James Comey vào tháng Năm vừa qua, mà kết quả là Trump đã phải tự chịu trách nhiệm với một công tố viên đặc biệt.

Vào cuối mùa hè đầu tiên của mình, rốt cuộc, Trump dường như đã nhận ra được mình đang lọt vào trong tử huyệt. Ông đã tạo ra một bước ngoặt đáng kinh ngạc để hợp tác với các nhà lãnh đạo Đảng Dân chủ là Chuck Schumer và Nancy Pelosi về một thoả thuận ngắn hạn để nâng trần nợ, và phương sách lưỡng đảng có thể có đối với biện pháp của Quốc Hội về DACA (Chính sách hoãn lại cho thiếu nhi nhập cư, mà chính sách này sẽ trì hoãn việc truy tố trẻ em đến Hoa Kỳ bất hợp pháp). Chế độ lưỡng đảng này đe doạ sẽ phá vỡ tình trạng bất kham, nó làm tê liệt khả năng hành động của Obama sau năm 2010, ngay cả khi nó làm mất lập luận bảo thủ của ông.

Tuy nhiên, chúng ta vẫn còn chờ xem Trump cam kết như thế nào trong sự hợp tác lâu dài, và những Đảng viên Dân chủ sẽ phản ứng như thế nào. Không sớm muộn gì ông đã tạo ra trục này để đối lại những thói quen xấu cũ của mình, tấn công NFL và hạ uy thế vị Ngoại trưởng của mình. Ông đã rút khỏi tinh thần lưỡng đảng bằng cách đưa đạo luật DACA với các bất kỳ điều kiện để đáp ứng lập luận chống nhập cư của ông, như tài trợ cho bức tường biên giới. Với hành vi công kích Đảng Dân chủ một cách không ngay thẳng, chuyện chưa rõ là ông sẽ có thể vượt qua được rào cản bất tín mà ông đã tạo ra không.

Những ảnh hưởng của sự chuyển hướng lâu dài của Trump đối với tinh thần lưỡng đảng sẽ có một tác động quan trọng đến toàn bộ hệ thống chính trị. Tôi đã mô tả hệ thống của Mỹ như một chế độ dân chủ có phủ quyết, trong ý nghĩa là cai trị bằng quyền phủ quyết, nơi các nhóm lợi ích được tổ chức chặt chẽ và giàu có, có thể ngăn chặn các sáng kiến mà họ không thích. Tôi đã rất hạnh phúc khi những điểm phủ quyết này tồn tại khi Trump được bầu và tìm cách thực hiện chương trình nghị sự bảo thủ của mình. Nhưng cảnh tượng của một quốc gia không thể hành động ngay cả khi một đảng duy nhất kiểm soát được tất cả các lĩnh vực chính của chính phủ không phải là một cảnh tượng vui. Sự tê liệt của chính phủ liên tục là những gì thúc đẩy các đòi hỏi phải có một nhà lãnh đạo bản lĩnh và đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ cho bản thân Trump như một người có thể “thoát khỏi đầm lầy”.

Một ví dụ của việc rối loạn chức năng này là luật DACA. Trong hai thập niên qua, một liên minh tập trung đã tồn tại có tiềm năng sẽ hỗ trợ cho công cuộc cải cách toàn diện về nhập cư. Cơ sở của một thỏa hiệp là đơn giản: Đổi lại cho nỗ lực mạnh mẽ hơn để thi hành luật nhập cư hiện hành (có lẽ một số siết chặt về mức độ và trình độ cho nhập cảnh vào nước), 11 triệu người nước ngoài không có giấy tờ hiện đang có mặt trong nước – và không chỉ con cái của họ, như DACA – sẽ phải được đưa ra một con đường dẫn tới việc cấp quốc tịch. Kết quả như vậy có thể là vừa công bình và thực tế. Nhưng trên cả hai mặt của vấn đề này, có những nhóm cam kết không thể chấp hành “ân xá” hoặc các nỗ lực thực thi nghiêm túc như biện pháp trừng phạt của người chủ. Kết quả là một số lượng lớn những người không có giấy tờ vẫn còn trong tình trạng lúng túng, sợ bị trục xuất nhưng nhận thức được rằng đất nước này không có khả năng buộc tất cả họ phải ra đi.

DACA phải là một phần dễ nhất của chương trình này để thông qua Quốc hội, vì tất cả người ủng hộ chống nhập cư, trừ một vài người cực kỳ cứng rắn, thực sự muốn loại trừ trẻ em đến một cách không tự nguyện và đã lớn lên ở Hoa Kỳ. Nhưng Quốc hội đã không thể quyết định vấn đề này vì lý do nền dân chủ bị phủ quyết, và kết quả là Tổng thống Obama đã tìm cách đưa luật DACA thông qua một sắc lệnh hành pháp. Tính cách hợp hiến của hành động này rất đáng nghi ngờ: tính chuyên quyết của công tố viên không bao giờ có ý áp dụng cho một nhóm người được xếp vào hàng trăm ngàn. Nếu có vấn đề, thì bao giờ lẽ ra phải được Quốc hội giải quyết. DACA đúng là tình trạng này; nhưng Quốc Hội đã bị tê liệt về vấn đề này và vô số các vấn đề khác. Như trong nhiều tổng thống chế tại các nước Mỹ La tinh, bế tắc trong cơ quan lập pháp, đã làm cho Obama phải sử dụng đến hành động hành pháp đơn phương. Vì vậy, Trump thực sự vừa phải để ủng hộ thực chất của DACA trong khi yêu cầu Quốc hội thực sự hành động.

Hoạt động bình thường của hệ thống kiểm soát và quân bình của chúng ta phụ thuộc vào mức độ hợp tác giữa các đảng phái. Hệ thống này đã bị kìm chặt trong những năm gần đây vì các đảng đã trở nên phân cực và theo ý thức hệ nhiều hơn. Có thể có các biện pháp khắc phục cơ chế này, như chuyển sang một đầu phiếu thay thế một cách tương ứng, hoặc một số hệ thống bầu cử khác thân thiện hơn cho các đảng thứ ba như Lee Drutman và Larry Diamond đã ủng hộ. Nhưng nếu không có những cải cách cơ cấu như vậy, cách duy nhất để làm cho chính phủ hoạt động là tạo ra một trào lưu cho một liên minh tập trung vượt qua mọi ràng buộc của các đảng. Nếu Donald Trump có thể đạt được điều này, ông sẽ đặt nền móng cho một nhiệm kỳ quan trọng của tổng thống. Nếu Trump có khả năng làm một cuộc chuyển đổi này, thì ông sẽ đặt một căn cơ quan trọng cho nhiệm kỳ của tổng thống. Liệu Trump có đủ hiểu biết để thấy cơ hội đối diện cho mình không, là một vấn đề khác.