Tại sao Washington phải chuyển trục về châu Á?

Kurt M. Campbell và Ely Ratner

Đỗ Kim Thêm dịch

Hoa Kỳ đang ở trong thời kỳ sơ khởi về một đề án cực kỳ quan trọng của đất nước: chuyển hướng chính sách đối ngoại để quan tâm hơn và tập trung các nguồn lực cho vùng châu Á Thái Bình Dương. Sau hơn một thập niên kết ước tận tình với Nam Á Châu và Trung Đông, Hoa Kỳ đã thể hiện việc tái lập những ưu tiên nhằm xét lại chiến lược trong thời kỳ cần thiết hơn bao giờ hết. Chính sách này được cân nhắc dựa theo ý tưởng là phần lớn lịch sử của thế kỷ XXI sẽ được viết ra tại vùng châu Á Thái Bình Dương, một khu vực đang nghênh đón sự lãnh đạo của Hoa Kỳ và bù đắp cho kết ước này sẽ là những ân thưởng về các nguồn lợi đầu tư chính trị, kinh tế và quân sự.

Do đó, chính quyền Obama đã dàn dựng hàng loạt sáng kiến toàn diện về ngoại giao, kinh tế và an ninh, mà ngày nay được nhiều người biết đến qua cụm từ chuyển trục hay tái quân bình hoá về châu Á. Chính sách này được xây dựng dựa trên hơn một thế kỷ can dự của Hoa Kỳ trong khu vực, kể cả những bước quan trọng do Tổng Thống Clinton và Georg W. Bush thực hiện; và đúng như lời ghi nhận của Tổng Thống Barack Obama, trong thực tế, Hoa Kỳ đã là một cường quốc Thái Bình Dương. Nhưng việc tái quân bình này trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ biểu hiện một sự nâng cấp quan trọng về vị thế của châu Á.

Những vấn đề liên quan tới mục tiêu và phạm vi của phương cách mới đã hiện ra khi Ngoại trưởng Hillary Clinton đề xuất nhằm minh định chiến lược, và lần đầu tiên, bà sử dụng cụm từ chuyển trục để mô tả chiến lược này trong một bài viết cho tạp chí Foreign Policy vào năm 2011. Gần ba năm sau, chính quyền Obama vẫn còn phải đương đầu với việc giải thích khái niệm và đưa ra lời hứa hẹn. Nhưng cho dù có những duyệt xét cực kỳ thận trọng và những trở ngại ngắn hạn trước sách lược này, người ta ít có nghi ngờ gì khi có sự thay đổi quan trọng đang xảy ra. Dù Washington có muốn hay không, châu Á sẽ chờ đợi Hoa Kỳ nhiều quan tâm và nguồn lực hơn, vì nhờ vào sự thịnh vượng và ảnh hưởng của khu vực ngày càng tăng lên, – và các thách thức to lớn mà khu vực này đề ra. Vì thế, vấn đề đặt ra là cho dù Hoa Kỳ có muốn đặt trọng tâm vào châu Á hay không, Hoa Kỳ có thể thực hiện chính sách này với cách giải quyết cần thiết, các nguồn lực và sự khôn ngoan.

Chuyển hướng về phía Đông

Khu vực châu Á Thái Bình Dương có sức hút không thể nào làm ngơ được. Vùng này là quê hương của hơn phân nửa dân số toàn thế giới và có một nền dân chủ lớn nhất thế giới (Ấn Độ), có nền kinh tế đứng hạng thứ nhì và thứ ba thế giới (Trung Quốc và Nhật Bản), và có một quốc gia có dân số theo Hồi giáo nhiều nhất thế giới (Indonesia) và là bảy trong số mười quân đội mạnh nhất toàn cầu. Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) tiên đoán là trước giữa thế kỷ này, khu vực này sẽ chiếm nửa tổng sản lượng kinh tế thế giới và bao gồm bốn nền kinh tế mạnh nhất (Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia và Nhật Bản) trong số mười nền kinh tế toàn cầu.

Nhưng chính con đường thăng tiến của châu Á, chứ không chỉ quy mô chóng mặt của nó, mới là nhân tố khiến khu vực này có kết quả như thế. Theo cơ quan Freedom House, trong suốt năm năm vừa qua, châu Á Thái Bình Dương là một khu vực duy nhất có những tiến bộ kỷ lục đều đặn về các quyền lợi chính trị và tự do dân sự. Dù các nước châu Á còn có những vấn đề thiếu khả năng của thị trường đang trỗi dậy để duy trì tăng trưởng kinh tế nhanh chóng, nhưng đã biểu hiện cơ hội hứa hẹn nhất trong một nền kinh tế toàn cầu nhiều khó khăn và bất trắc. Cùng lúc, châu Á đấu tranh với vấn đề bất ổn thường trực, do hành động cực kỳ khiêu khích của Bắc Hàn, gia tăng ngân sách quốc phòng trong khu vực, tranh chấp lãnh hải, gây lo âu trong mối quan hệ giữa phiá Đông Trung Quốc và các vùng biển Nam Trung Quốc và những đe doạ an ninh mới, thí dụ như thiên tai, nạn buôn người và buôn bán bạch phiến.

Hoa Kỳ có quan tâm đúng đắn trong tiến trình mà châu Á đang theo đuổi trong những năm tới. Khu vực này là nơi tiếp nhận hàng xuất khẩu nhiều nhất của Hoa Kỳ, qua mặt châu Âu 50%. Theo Cơ Quan Thống Kê của Hoa Kỳ, cả hai lượng đầu tư trực tiếp của Hoa Kỳ vào châu Á và châu Á vào Hoa Kỳ tăng lên gấp đôi. Theo Cơ Quan Phân Tích Kinh Tế Hoa Kỳ, trong thập niên vừa qua, nguồn đầu tư trực tiếp của Hoa Kỳ tại Trung Quốc, Ấn Độ, Singapore và Hàn Quốc tăng lên tới 4/10. Hoa Kỳ đã có năm Hiệp Ước Liên Minh Quân Sự trong vùng (Úc, Nhật, Philippines, Hàn Quốc và Thái), cũng như các Hiệp Ước Đối Tác quan trọng với Brunei, Ấn, Indonesia, Malaysia, New Zealand, Singapore và Đài Loan và có những quan hệ mới với Myanmar. Những căn cứ quân sự chính của Hoa Kỳ tại Nhật và Hàn Quốc là trung tâm cho khả năng hoạt động của Washington trong việc hướng quyền lực về châu Á.

Những Liên Minh Quân Sự của Hoa Kỳ ít gây khó khăn cho an ninh khu vực trong nhiều thập niên, và một trong những mục tiêu chủ yếu của việc chuyển trục là đào sâu mối quan hệ. Trong những năm gần đây, Washington đã thúc đẩy các đối tác tại châu Á ngăn ngừa các xung đột giữa các cường quốc, tiếp tục mở rộng đường hàng hải, chống quân quá khích, và giải quyết các đe dọa an ninh bất thường. Nhật Bản và Hàn Quốc cố giữ vai trò quan trọng trong các cuộc hành quân hỗn hợp với Hoa Kỳ. Quân đội Hoa Kỳ đang hợp tác với Úc nhằm triển khai những khả năng đổ bộ và với Philippines để phát triển tuần tra bờ biển. Kết quả chung cuộc là tạo nên những liên minh có sức mạnh hơn và một khu vực có an ninh hơn.

Không một đề nghị nào nhằm nỗ lực để vây hãm hay làm suy yếu Trung Quốc. Ngược lại, phát triển mối quan hệ vững chắc và sinh lợi với Bắc Kinh biểu hiện mục tiêu chính yếu trong sách lược tái quân bình. Trong nhiều năm qua Hoa Kỳ không tìm cách ngăn chận Trung Quốc, mà xây dựng mối quan hệ song phương chín chắn thông qua các cuộc họp bất thường hay định kỳ giữa các giới chức cao cấp trong nhiều chủ đề hay qua cơ chế cuả bộ máy hành chánh hai nước. Ngay cả khi mối quan hệ quân sự đang trở lại đúng chiều hướng, đây là lúc khởi động khả năng của Lầu Năm Góc trong việc thích nghi với các mức độ hoạt động do Bắc Kinh đề đạt.

Chuyển trục về châu Á và trong châu Á

Chiến lược tái lập quân bình cũng kêu gọi nâng cao hơn về kết ước của Hoa Kỳ với các thể chế đa phương trong khu vực châu Á Thái Bình Dương. Dưới thời chính quyền Obama Hoa Kỳ có được vai trò hội viên trong Hội Nghị Thượng Đỉnh Đông Á, một cuộc họp hàng năm quy tụ các vị lãnh đạo các quốc gia. Hoa Kỳ đã ký kết Hiệp Ước Hữu Nghị và Hợp Tác tại Nam châu Á và có Đại sứ thường trực bên cạnh ASEAN tại Jakarta. Dù các thể chế này chồng chéo gây phức tạp, tạo mức độ chậm chạp, và những đòi hỏi về sự đồng thuận, các thể chế này cổ vũ tinh thần hợp tác điạ phương và giúp đỡ việc xây dựng hệ thống luật pháp và cơ chế để giải quyết các thách thức phức tạp liên quốc gia. Thí dụ, tháng 6 năm 2013, ASEAN tổ chức lần đầu cuộc hội thảo về cứu hộ nhân đạo và thực tập việc cứu hộ thiên tai gồm có hơn 3.000 nhân viên của 18 quốc gia.

Trong khi đó, Hoa Kỳ đang đáp ứng với thực tế mới là khu vực châu Á Thái Bình Dương càng ngày càng tăng trưởng trong nền kinh tế toàn cầu. Chính quyền Obama nâng cao quan tâm kinh tế của Hoa Kỳ trong việc áp dụng Hiệp Uớc Tự do Mậu dịch giữa Hoa Kỳ và Hàn Quốc trong năm 2012. Hoa Kỳ thúc đẩy việc hoàn tất đàm phán Đối Tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP), một thoả ước mậu dịch qui mô giữa 12 quốc gia. Một số các quốc gia tham dự vào đàm phán TPP là các thị trường sôi động tại Đông Nam Á, như Malaysia và Singapore, phản ánh tầm quan trọng về địa chính trị của khu vực. Thực vậy, chuyển trục của Hoa Kỳ về châu Á cùng kết hợp với chuyển trục ngay trong nội bộ châu Á. Washington đang quân bình việc nhấn mạnh có tính cách lịch sử tới các quốc gia thuộc về Đông Bắc châu Á với các quan tâm mới về các quốc gia Đông Nam Á, thí dụ như Indonesia, Philippines và Việt Nam, tìm kiếm gia tăng mậu dịch hai chiều và đầu tư với những nền kinh tế năng động nhất thế giới. Năm 2010, Washington và Jakarta thiết lập quan hệ đối tác toàn diện nhằm mở rộng hợp tác trong nhiều đề tài khác nhau, kể cả y tế, khoa học, kỹ thuật và doanh nghiệp.

Một mong ước tương tự nhằm điều chỉnh lại những ưu tiên của Hoa Kỳ trong khu vực giúp giải thích những thay đổi của Lầu Năm Góc về vị thế quân sự. Mặc dù các căn cứ quân sự của Hoa Kỳ tại Đông Bắc châu Á vẫn là trung tâm của các khả năng hoạt động của Washington nhằm dự phóng quyền lực và chiến đấu, các căn cứ này có thể bị tổn hại nhiều hơn khi phá hủy những khả năng tấn công bằng hoả tiễn. Các căn cứ này tương đối đặt xa các nơi có thể có tai biến và khủng hoảng trong biển Nam Trung Quốc và Ấn Độ. Trong khi đó, các quốc gia Đông Nam Á biểu lộ mối quan tâm nhiều hơn khi nhận huấn luyện quân sự và viện trợ về cứu hộ thiên tai của Hoa Kỳ, Hoa Kỳ cũng tạo ra nhiều loại ấn tượng quân sự trong khu vực, từ việc đóng hàng trăm binh sĩ hải quân tại Darwin, Úc, cho đến vài đơn vị tàu chiến tại Singapore.

Những thay đổi trong vị thế quân sự của Hoa Kỳ gây ra nhiều phê phán cho là hoặc là khiêu khích hoặc vô nghiã. Cả hai cáo buộc này không đáng kể. Những nỗ lực này không thể xem là tấn công, nhưng lại đóng góp chủ yếu vào trong những hoạt động cho hoà bình, thí dụ như đáp ứng được những thiên tai và không thuộc về khả năng chiến đấu của Hoa Kỳ. Một số lực lượng khiêm nhường của hải quân và tàu chiến được huy động che đậy những quyền lợi đáng kể mà Hoa Kỳ cung ứng cho các đối tác quân sự, khi các đối tác này có được những cơ hội hiếm có trong việc thực tập và huấn huyện hỗn hợp với các lực lượng của quân đội Hoa Kỳ.

Khi chuyển trục về châu Á, chính quyền Obama không chỉ tìm kiếm gia tăng các quan tâm về kinh tế và an ninh, mà còn đào sâu mối quan hệ văn hoá và nhân sự. Chính phủ cũng hy vọng nhiều hơn việc chuyển trục sẽ giúp Hoa Kỳ hỗ trợ hoạt động nhân quyền và dân chủ trong khu vực. Phương cách mới này đã đóng góp sự thăng tiến tại Myanmar, nơi mà chính quyền có những bước tiến đáng kể, thí dụ như thả tù nhân chính trị, áp dụng những cải cách kinh tế đã quá muộn màng, và cổ vũ quyền tổ chức và cho báo chí tự do nhiều hơn. Cho dù nhiều tiến bộ là thiết yếu, đặc biệt nhất là bảo vệ các sắc tộc thiểu số, Myanmar được xem như là một mẫu mực quyền lực của một đất nước khép kín và thô bạo nay chuyển sang bước chuyển hoá, và Hoa Kỳ là người bạn đối tác trong những nỗ lực cải cách này ngay từ khởi đầu.

Chính sách đối ngoại không phải là trò chơi được ăn cả, ngã về không

Giới chống đối chính sách chuyển trục đưa ra ba phản biện chính yếu. Thứ nhất, một số lo ngại rằng chuyển trục là chuyện bài Hoa không cần thiết. Sự giải thích lầm lạc này không biết đến một sự thật là đào sâu kết ước với Bắc Kinh là một đặc trưng chủ yếu và không thể lầm lạc về một sách lược tái quân bình. Những thí dụ về sách lược mới này bao gồm cả thiết lập đối thoại kinh tế và chiến lược giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc, một loạt các cuộc họp toàn diện do Bộ Ngoại Giao và Bộ Tài Chính Hoa Kỳ và Trung Quốc đồng chủ trì. Đối thoại An ninh Chiến lược mà cả hai nước có những thảo luận bất thường của các giới chức cao cấp về những đề tài nhạy cảm như an ninh lãnh hải và an ninh trên mạng điện tử. Xung đột có thể xảy ra do sự hiện diện quân sự của Hoa Kỳ tăng lên tại châu Á và những hoạt động ngoại vi hùng hậu của Washington cho Trung Quốc. Nhưng những mối dây liên hệ song phương đang phát triển trong một đường lối mà bất cứ sự bất đồng nào do chuyển trục tạo nên cũng sẽ được giải quyết trên một căn bản rộng rãi hơn của mối quan hệ Mỹ Trung đang ngày càng ổn định và có nhiều hợp tác hơn.

Việc chỉ trích thứ nhì bắt nguồn từ lập luận là chuyển trọng tâm của Washington từ Trung Đông sang châu Á trước những xung đột tại Afghanistan và Syria, bất ổn tại Ai Cập và Iraq, đối đầu lâu dài giữa Iran và các cường quốc phương Tây, là một quyết định thiếu khôn ngoan và không thực tế. Nhưng điểm phê phán này nhằm châm biếm chiến lược tái quân bình. Theo quan điểm này, Trung Đông và Nam châu Á đã làm suy yếu dần quyền lực và uy tín của Hoa Kỳ. Thực ra, chuyển trục là một thử nghiệm nhằm hủy bỏ và chuyển đến nơi an toàn và sinh lợi của vùng châu Á Thái Bình Dương. Chắc chắn một điều là chính quyền Obama cố gắng làm giảm bớt những dấu ấn của Hoa Kỳ tại Trung Đông. Nhưng ngay khi các nguồn lực này có giới hạn, chính sách đối ngoại không phải là một trò chơi được ăn cả, ngã về không. Giới phê bình lập luận tập trung hơn về châu Á là một cách gì đó mà họ chấp nhận sự thất bại chiến lược tại Trung Đông, và đó là một thực tại chính yếu. Trong thập niên vừa qua, các quốc gia châu Á mà Washington muốn quan tâm nhiều hơn đã âm thầm xây dựng phần đóng góp chính trong việc thúc đẩy hoà bình và ổn định cho Trung Đông và Nam châu Á. Các quốc gia này cũng muốn là Hoa Kỳ luôn giữ những ảnh hưởng tại khu vực này.

Cách đây không lâu, hầu hết các quốc gia châu Á quan tâm chủ yếu đến việc phát triển nội tình và có khuynh hướng nhìn các vấn đề khác như là chuyện trách nhiệm của người khác. Một trong những thành công quan trọng nhất trong chính sách của Tổng thống George W. Bush là thúc đẩy những các nước có quyền lực đang trỗi dậy nên đóng góp nhiều hơn cho các nơi khác trên thế giới. Trong những năm thuộc nhiệm kỳ của Bush, cũng là lần đầu tiên, có một phần trong sự đáp ứng này là một vài chính phủ Đông Á triển khai một viễn kiến ngoài khu vực và can dự nhiều hơn về ngoại giao, phát triển và an ninh tại Trung Đông và Nam Châu Á. Nhật Bản trở thành nước hỗ trợ chính cho phong trào phát triển xã hội dân sự tại Afghanistan, tài trợ trường học và tổ chức phục vụ dân sự, và huấn luyện về tư pháp hình sự cho nguời Afghanistan, giáo dục, y tế và nông nghiệp. Trong trào lưu trổi dậy của muà xuân Á Rập, Hàn Quốc đã hỗ trợ phát triển cho Trung Đông. Indonesia, Malaysia và Thái Lan cung ứng các viện trợ vật chất trong các chương trình huấn luyện cho bác sĩ, sĩ quan cảnh sát, giáo chức tại Afghanistan và Iraq, và Úc và Tân Tây Lan đã gởi những lực lượng đặc biệt chiến đấu tới Afghanistan. Ngay cả Trung Quốc cũng tích cực hơn trong một chính sách ngoại giao thầm lặng nhằm cưỡng chế tham vọng nguyên tử của Iran, giải quyết nạn cướp biển và tham gia việc xây dựng tương lai cho Afghanistan.

Dĩ nhiên, thúc đẩy của Washington không phải chỉ là yếu tố duy nhất đứng sau sự can dự ngày càng tăng lên của các quốc gia châu Á cho vùng Trung Đông, một yếu tố khác không thể phủ nhận được là sự thèm khát ngày càng nhiều về dầu khí tù vùng vịnh Ba Tư. Châu Á tiêu thụ 30 triệu thùng dầu một ngày, hơn hai lần số lượng của các quốc gia châu Âu. Các chính phủ châu Á biết rằng việc triệt thoái vội vã của Hoa Kỳ ra khỏi Trung Đông sẽ mang lại nguy hiểm không thể chấp nhận được về mặt an toàn năng lượng và tăng trưởng kinh tế. Do đó, các quốc gia này đầu tư tài chính và chính trị vào Trung Đông, và trong hơn một thập niên qua một vài trường hợp, họ gởi lực lượng quân sự để nhận bổ túc mà không thay thế vai trò bình ổn của Hoa Kỳ. Nói một cách đơn giản, các đối tác châu Á của Washington hỗ trợ cho việc chuyển trục nhưng cổ vũ cho triển vọng việc giải kết của Hoa Kỳ tại Trung Đông, và chủ yếu nhất là họ dường như cũng không thấy bất cứ tương phản nào giữa hai quan điểm này.

Lập luận thứ ba chống lại chuyển trục liên quan đến tính bền vững của sách lược này trong thời kỳ ngân sách bị cắt giảm. Trong khi kinh phí quốc phòng ít đi, những người hoài nghi ngạc nhiên làm sao Hoa Kỳ lại có thể đầu tư những nguồn lực cần thiết để trấn an những đồng minh châu Á và xoa dịu những kẻ luôn muốn khiêu khích, đặc biệt là trong khi quyền lực và ảnh hưởng Trung Quốc đang lan rộng. Câu trả lời là chuyển trục về châu Á không đòi hỏi tài trợ mới quá nhiều tốn kém. Đúng hơn, Lầu Năm Góc nên cần tìm cách chi xuất uyển chuyển và hữu hiệu hơn. Thí dụ, khi giảm quy mô của quân đội, Hoa Kỳ phải duy trì sự hiện diện quân đội tại châu Á và đầu tư nhiều hơn về các khả năng không quân và hải quân để thích ứng hơn với tình hình an ninh khu vực. Trước tình hình kinh phí quốc phòng Hoa Kỳ không thể nào gia tăng đáng kể trong bất kỳ lúc nào, Washington phải làm việc nhiều hơn để cải thiện khả năng quân sự cuả châu Á bằng cách tạo nhiều trao đổi về giáo dục và nghiệp vụ, gia tăng diễn tập quân sự đa phương, chuyển giao trang thiết bị mà quân đội Hoa Kỳ không còn cần đến và tham gia nhiều hơn các hoạch định chung.

Hành động quân bình hoá

Mặc dù những lập luận quen thuộc chống lại tái quân bình không đứng vững, nhưng chính sách gặp nhiều thách thức nghiêm trọng. Có lẽ khó khăn chính là vấn đề thiếu nguồn nhân lực. Sau hơn một thế kỷ chiến tranh và chống địch vận, Hoa Kỳ đã triển khai và phát huy một thế hệ gồm toàn là lính chiến, nhà ngoại giao và chuyên gia tình báo lành nghề cho đấu tranh sắc tộc tại Iraq, xung đột bộ lạc tại Afgahnistan, những chiến lược tái thiết hậu xung đột, các Lực Lượng Đặc Nhiệm và các chiến thuật thám thính không sử dụng người. Dù Washington không có những nỗ lực tương tự nào để đào tạo một tầng lớp chuyên gia các vấn đề châu Á trong các chính quyền, và có một số lượng đáng ngạc nhiên của các giới chức cao cấp đến thăm khu vực này lần đầu tiên, khi họ đã đạt đến chức vụ then chốt vào cuối đời công vụ. Đây là một mặt yếu kém đích thực trong nền tảng của chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ, bởi vì hầu hết các công chức lão luyện gặp phải khó khăn khi lặn hụp trong hoàn cảnh phức tạp tại châu Á, mà trước đó họ không hề có kinh nghiệm về khu vực này.

Vì thế, chuyển trục về châu Á ảnh hưởng đến ngân sách của các cơ quan dân sự của chính phủ, mà không ảnh hưởng đến Lầu Năm Góc, trong khi Hoa Kỳ đầu tư nhiều hơn để đảm bảo được rằng các nhà ngoại giao, chuyên viên chương trình viện trợ phát triển, giới đàm phán mậu dịch, chuyên gia tình báo có được khả năng ngôn ngữ và đại diện tại châu Á mà họ cần có để có thể hoàn thành nhiệm vụ tốt hơn.

Chuyển trục cũng bị đặt trong tình hình khủng hoảng thuờng xuyên mà các khu vực khác, đặc biệt nhất là Trung Đông, chắc sẽ tác động nhiều hơn. Cùng lúc, áp lực do tình hình quốc nội tạo nên chắc chắn là càng nhiều hơn. Theo sau mỗi một khủng hoảng Hoa Kỳ thời hiện đại, từ Thế Chiến I cho đến chiến tranh vùng Vịnh 1990-1991, công luận đã tạo áp lực lên chính giới và giới chức là cần chuyển hướng đến các vấn đề quốc nội. Thời gian 13 năm qua trong chiến tranh lại tạo ra một thái độ co mình lại theo bản năng, nhưng lại được đề cao vì việc hồi phục kinh tế quá chậm chạp sau thời khủng hoảng. Dù các ràng buộc do quốc tế và nhu cầu quốc phòng vẫn còn trong chính sách của Hoa Kỳ, tại Quốc hội đã có những dấu hiệu tinh tế, nhưng không quá khôn khéo, là Hoa Kỳ có thể sẽ đi vào một kỷ nguyên mới mà những kết ước của Hoa Kỳ ở hải ngoại sẽ khó khăn hơn, thí dụ như tại châu Á, cho dù đây là khu vực chính đem phúc lợi kinh tế cho đất nước. Những cưỡng chế chính trị này làm cho công việc đã khó lại càng khó hơn, khi liên hệ đến châu Á, lịch trình công việc quá nhiều cho thời gian còn lại của chính quyền Obama và thời gian sắp tới.

Các đối tác của chính sách chuyển trục

Tại châu Á, kinh tế và an ninh là hai vấn đề kết chặt nhau, và Hoa Kỳ sẽ không có khả năng duy trì sự lãnh đạo độc nhất thông qua quyền lực quân sự. Đó là lý lo tại sao mà kết thúc thương ước TPP thành công là ưu tiên chính, một vấn đề cần có sự thương thuyết khẩn trương với hải ngoại và Quốc hội.

Thương ước đem lại lợi trước mắt cho kinh tế Hoa Kỳ và tạo hệ thống mậu dịch trường kỳ tại châu Á và không thể bị đình trệ do chủ thuyết bảo hộ. Tạo cho Hoa Kỳ thêm một đòn bẩy để thương thuyết, Quốc hội cần tái thẩm định thẩm quyền tăng tốc phát triển mậu dịch. Trong thể chế này thì sau khi thương thuyết TPP và các thoả ưóc tự do mậu dịch khác, Nhà Trắng cần trình Quốc hội phê chuẩn, mà không thể tu chỉnh hay trì hoãn các thương lượng. Chính quyền Obama phải thúc đẩy chương trình năng lượng và gia tăng xuất khẩu khí đốt hóa lỏng cho châu Á để gia tăng an ninh năng lượng của các đồng minh và đối tác và chuyển đến họ một tín hiệu mạnh của kết ước Hoa Kỳ về sự phát triển khu vực.

Kết ước đã từng sâu đậm của Washington với Bắc Kinh đã đem lại nhiều thuận lợi khi cả hai nước hợp tác trong sách lược đối với Iran và Bắc Triều Tiên trong khi cách xử lý khủng hoảng về vùng biển Nam Trung Quốc vẫn còn tiềm tàng. Nhưng Hoa Kỳ còn nhiều khó khăn trong mối quan hệ với Trung Quốc đang trỗi dậy, mà giờ đây thành đối tác chiến lược như Tổng thống Bill Clinton mô tả vào năm 1998 và cũng là một người cạnh tranh chiến lược như Bush sau này có phụ họa.

Những nỗ lực của Trung Quốc, thí dụ như nhắm thay đổi quy chế lãnh thổ trong vùng biển Đông và Nam Trung Quốc, bằng cách thiết lập cách xác định bảo vệ không phận tại biển Đông Trung Quốc, về các hải đảo mà Nhật Bản nắm giữ thể hiện những thách thức hiện nay. Hoa Kỳ xác định là thái độ xét lại là không phù hợp với bang gia Hoa Mỹ, ít nhất là trong khuôn mẫu mới của các đại cường mà Chủ tịch Tập Cận Bình đã đề nghị với Obama. Gần đây, Washington theo theo một bước đúng đắn trong chiều hướng này khi các giới chức công khai chất vấn các yêu sách lãnh thổ của Trung Quốc có hợp pháp không và cảnh báo chống lại việc thiết lập vùng nhận dạng phòng không, mà biển Nam Trung Quốc là một trường hợp.

Thông qua việc vùng biển Hoa Đông, qua nhiều thập niên suy bại kinh tế, Thủ tướng Shinzo Abe đang tìm cách chuyển hướng Nhật Bản và bơm cho đất nước một cảm giác mới về lòng tự hào và uy thế. Washington sẽ tiếp tục thúc giục Tokyo hành động một cách có kìm chế và nhạy cảm, đặc biệt nhất là khi có dính líu tới những tranh luận liên quan đến thời phong kiến trong quá khứ. Gần đây, Abe đã đi thăm đền Yashkuni Shrine nhằm vinh danh những người quá cố trong chiến tranh Nhật, trong đó có một vài tội phạm chiến tranh trong thời Đệ Nhị Thế Chiến. Việc thăm viếng này giúp cho ông trong một vài địa phương tranh cử tại quê nhà, những phản ứng quốc tế lại là một cái giá quá cao phải trả. Sự việc đặt nhiều vấn đề cho Washington, thay đổi bang giao Nhật và Hàn Quốc và làm cho Trung Quốc tỏ ra kiên quyết hơn là không có thiện chí thương thuyết trực tiếp vớí Nhật trong khi Abe còn cầm quyền.

Chìm đắm trong những bối cảnh ngoại giao, Hoa Kỳ muốn hợp tác với Lực Lượng Phòng Vệ Dân Sự của Nhật Bản để cho Nhật Bản có một vai trò tích cực hơn trong vấn đề an ninh cho khu vực và toàn thế giới. Chính sách này gây ra tuyên truyền chống đối của Trung Quốc. Họ cho là tìm cách giải thích hiện pháp Nhật và hiện đại hoá quân đội xem như đặc điểm của phản động hay quân phiệt, thực ra đây là những bước tiến hợp lý hoàn toàn và muộn màng. Hoa Kỳ cũng sẽ tập trung khà năng chính trị để cai thiện mối quan hệ với Nhật Bản và Hàn Quốc. Mối quan hệ vững mạnh giữa hỗ trợ trong việc ứng xử với Bắc Hàn, mối đe doạ ngày càng trầm trọng.

Những thách thức trong vùng Đông Nam Á hoàn toàn khác biệt với Đông Bắc. nhưng ít quan trọng hơn quyền lợi của Hoa Kỳ. Một số các quốc gia Đông Nam Á như Cambodia, Malaysia, Miến và Thái đang trãi qua những biến động chính trị mà có thể làm thay đổi chính sách ngoại giao. Do tình thế đòi hỏi, Hoa Kỳ phải tuân thủ những nguyên tắc cơ bản của dân chủ và nhân quyền, mà không hành động một cách quá giáo điều hay bằng cách giảm đi tầm quan trọng và ảnh hưởng. Chính ra là để đánh cược cho thắng, sách lược tốt nhất là phải tập trung vào những đề tài mà toàn dân chúng trong khu vực quan tâm, thí dụ như giáo dục, chống nghèo đói và phòng chống thiên tai, và không quan trọng là ai đang nắm quyền.

Cộng thêm vào sự tham gia của Hoa Kỳ trong các diễn đàn đa phương tại châu Á, Washington phải hỗ trợ cho việc phát triển một trật tự khu vực trên căn bản luật pháp bằng cách tung hết mọi sức để hỗ trợ cho nỗ lực sử dụng luật quốc tế hay trọng tài để giải quyết vấn đề tranh chấp lãnh thổ tại biển Nam Trung Quốc. Philippines đã có những yêu sách cạnh tranh đối với Trung Quốc trước Toà Án Quốc Tế về Luật Biển. Không phán xét nào trong hiện tại về kết quả của các tranh chấp này, Washington phải giúp có được một sự đồng thuận quốc tế bằng cách kêu gọi tất cả mọi quốc gia châu Á công khai hỗ trợ cơ chế này bởi vì toà án biểu hiện sự thử thách cho biết khu vực này có chuẩn bị xử lý các vụ tranh chấp thông qua phương tiện luật pháp và hiếu hoà hay không.

Hoa Kỳ không thể tự mình thực hiện việc tái quân bình châu Á. Điểm chính là mang các quốc gia châu Âu cùng đồng hành để tạo những đóng góp chính cho khu vực trong lĩnh vực thí dụ như luật quốc tế và xây dựng thể chế. Nếu chiều hướng của quan hệ song phương cho phép, Washington phải khám phá cơ hội để đóng góp nhiều hơn cho Đông Á với Ấn Độ và Liên Xô. Và dĩ nhiên điều cần yếu cho những quốc gia trong khu vực này, đặc biệt là tại Đông Nam Á, chứng tỏ khả năng lãnh đạo và sáng kiến để bổ túc cho những nỗ lực cuả Hoa Kỳ. Điểm chính của chính sách chuyển trục về châu Á nhằm thúc đẩy tạo ra một khu vực cởi mở, hoà bình và thịnh vượng mà các chính quyền dưạ vào luật pháp và thể chế để giải quyết các tranh chấp, hơn là dựa vào cưỡng chế và bạo lực. Chuyển trục là sáng kiến của Hoa Kỳ, nhưng thành công tối hậu sẽ không đơn thuần tùy thuộc vào Washington.

***

K. M. C. – E. R.

Kurt M. Cambell, Phụ tá Ngoại trưởng Hoa Kỳ chuyên trách Đông Á và Thái Bình Dương (2009-2013), hiện là Giám đốc điều hành Asia Group.

Ely Ratner, Phụ tá Giám đốc Chương trình Đông Á Thái Bình Dương của Center for a New American Security.

Nguyên tác: Far Eastern Promises

Why Washington Should Focus on Asia

Foreign Affair, tháng Năm/tháng Sáu 2014.